Debates/ ingreso ciudadano universal: más allá del asistencialismo [Julio Leonidas Aguirre]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

boletín informativo – 31 de octubre 2015

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A l’encontre – La Breche

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Debates

El ingreso ciudadano universal y las condiciones materiales para la libertad

Más allá del asistencialismo

“La importancia de los llamados ‘programas de transferencia condicionada de
ingresos’ en el contexto de consolidación de los gobiernos de izquierda nos
permite entender en parte por qué muchos políticos e intelectuales de
izquierda, otrora críticos del asistencialismo propiciado por los organismos
internacionales, se han convertido hoy en sus principales defensores.”

Julio Leonidas Aguirre *

Brecha, Montevideo, 31-10-2015

http://brecha.com.uy/

En los últimos años se han multiplicado por la región los llamados
“programas de transferencia condicionada de ingresos” (Ptci). Impulsados en
la década del 90, entre otros por el Banco Mundial, los Ptci son políticas
asistenciales de transferencias monetarias directas desde el Estado,
focalizadas en grupos que cumplen ciertas condiciones (normalmente familias
en situación de pobreza y con menores a cargo), a los que se les exigen
algunas contraprestaciones específicas (normalmente vinculadas a la
asistencia escolar y controles de salud de los niños, y la asistencia a
programas de empleo o capacitación para los adultos).

En la actualidad, llamativamente, se han convertido en uno de los caballos
de batalla en materia de políticas sociales de gobiernos de izquierda y
derecha en la región. Esta suerte de convergencia respecto de los Ptci por
parte de gobiernos en teoría disímiles en materia ideológico-programática se
encuentra asociada a su efectividad respecto a, al menos, dos aspectos: sus
efectos paliativos sobre la pobreza más acuciante (que los modelos de
desarrollo extractivista no logran resolver1) y sus efectos electorales.

Al crear transferencias no contributivas de ingresos, sostenidas mayormente
por recursos extraordinarios –generados en un contexto económico favorable–,
los gobiernos de la región lograron consolidar amplias coaliciones
distributivas junto con sectores excluidos de los mecanismos “clásicos” de
bienestar, a la vez que lograban sistemas relativamente amplios de atención
frente a situaciones de extrema pobreza. En varios países de la región estas
nuevas coaliciones entre gobiernos de izquierdas y sectores populares, en
especial trabajadores informales y desocupados, facilitadas entre otros
aspectos por estos programas, han sido uno de los factores más novedosos y
relevantes de los cambios contemporáneos en la arena política
latinoamericana.

La importancia de los Ptci en el contexto de consolidación de los gobiernos
de izquierda nos permite entender en parte por qué muchos políticos e
intelectuales de izquierda, otrora críticos del asistencialismo propiciado
por los organismos internacionales, se han convertido hoy en sus principales
defensores. Más allá de esta posición pragmática para aceptar y reproducir
los Ptci, rápidamente esta estrategia de defensa de los programas se ha
transformado en una fuente de conservadurismo en materia de política social,
pues a la vez que celebra acríticamente el asistencialismo existente,
confronta enfáticamente con todos aquellos que osan poner en tela de juicio
la efectividad de este tipo de programas a largo plazo. En este sentido, es
notable cómo toda perspectiva crítica desde la izquierda hacia el
asistencialismo condicionado se ha visto forzada a comenzar por elogiar sus
logros en materia política y social si no desea caer en el ostracismo
ideológico.

No obstante, y más allá de estas estrategias de posicionamiento político
discursivo en torno a los Ptci, éstos deben ser analizados críticamente si
lo que deseamos es diseñar esquemas político-institucionales superadores que
nos permitan revisitar los programas de políticas sociales desde la
izquierda.

Lo cierto es que los Pcti –hoy al igual que en los noventa– implican varios
problemas relevantes para cualquier programa de inversión social sostenido
desde la izquierda. En especial: 1) trampas de la pobreza, la informalidad y
el desempleo, 2) estigmatización, y 3) control social y clientelismo
político. Las primeras han sido ampliamente estudiadas por las ciencias
sociales y se asocian a las reglas operativas de los programas, en especial
a las condicionalidades de acceso y permanencia. Si las condiciones para
acceder al programa y mantener el beneficio son tener ingresos por debajo de
la línea de la pobreza, ser trabajador informal y/o desempleado, el programa
mismo genera incentivos para la reproducción de estas características: los
empleadores usan los beneficios de los programas para sostener el empleo no
registrado y los salarios bajos, y muchos trabajadores se ven forzados a
aceptar esta situación con tal de mantener cierta estabilidad en sus
ingresos a través de los programas asistenciales.

La estigmatización, por su parte, es propia de los programas basados en
pruebas de recursos, pues éstos implican reconocer pública y periódicamente
que uno se encuentra en una situación de carencia que no puede resolver por
sus propios medios. La estigmatización que generan estos programas reproduce
elementos simbólicos de la estratificación social al “marcar” a los
beneficiarios como dependientes o incapaces.

Los esquemas de condicionalidades y contraprestaciones generan mecanismos de
control social con los que se regulan las opciones de vida de los
destinatarios de los programas bajo la premisa de que de ese modo se
construye “capital humano”. Por detrás de esta noción se esconde el
prejuicio de que si no se regulan las opciones de vida de los destinatarios
éstos tomarán “malas decisiones” respecto de sus propias vidas y las de sus
hijos. A su vez –y como demuestran múltiples estudios en la región y la
experiencia política cotidiana de quienes trabajan en las zonas más
carenciadas, allí donde el control administrativo de los programas y la
regulación del acceso y permanencia a éstos se encuentra asociada a reglas
operativas poco claras, implementadas por burocracias locales muy
politizadas y con baja capacidad técnica, y sin mecanismos de recusación que
permitan a los destinatarios exigir su funcionamiento acorde a derecho– los
Pcti facilitan el desarrollo de prácticas clientelares.

La falta de patrones estables en el largo plazo respecto de la cobertura
social y la arquitectura institucional de los principales servicios y
programas sociales denota el carácter inestable de los programas
asistenciales en la región; a lo que se suma la falta de sostenibilidad
financiera de muchos de ellos. Frente a este panorama de inseguridad social,
que se asocia a la histórica inestabilidad económica y constituye el
contexto social en el que las personas y las familias desarrollan sus
estrategias de supervivencia, es importante que desde la izquierda se
discuta qué tipo de arreglo político-institucional puede emerger como red de
contención que proteja a las personas de los riesgos sociales asociados a la
falta de ingresos. No obstante, para ello es importante buscar alternativas
superadoras de los Ptci. Con este propósito a continuación repasaremos una
de estas alternativas: el ingreso ciudadano universal.

Una alternativa al asistencialismo. Se entiende por ingreso ciudadano
universal (Icu) a la propuesta de política pública que busca garantizar a
todas las personas, de forma incondicional, un ingreso monetario suficiente
para cubrir sus necesidades básicas.2 La Basic Income Earth Network (Bien)
–asociación internacional sin fines de lucro creada con el propósito de
difundir la iniciativa– define la propuesta como “una renta
incondicionalmente garantizada a todos de forma individual, sin necesidad de
una comprobación de recursos o de estar realizando algún trabajo”.3 Las
características centrales de la propuesta, y que en su conjunto la
diferencian de los Ptci, son: que es individual, incondicional, universal y
se concibe como un derecho, no un beneficio.

El sujeto receptor del Icu es siempre el ciudadano/a, no las familias ni
ninguna categoría particular de sujeto (desempleados, jefas de familia,
estudiantes, etcétera), por lo que no se discrimina frente a distintas
opciones de vida o tipo de arreglo familiar. A su vez, la incondicionalidad
implica la no exigencia de contrapartida, razón por la cual el Icu puede
conceptualizarse más fácilmente como un verdadero derecho a un ingreso y no
como una asistencia coyuntural o una forma de empleo precario encubierto.
Por su parte, la universalidad refuerza la concepción del Icu como un
derecho exigible frente al Estado, por lo que no emergen mecanismos de
discrecionalidad respecto de quiénes deberían obtenerlo y quiénes no, a la
vez que se evita la estigmatización de declararse pobre o incapaz.4

La justificación de estas características se basa en la idea de que el
derecho a un ingreso, y su efectiva aplicación, se entiende como un
prerrequisito para el ejercicio pleno de la ciudadanía, pues ayuda a
garantizar las condiciones materiales básicas para la libertad. Esto implica
reconocer que la existencia misma de las personas, en tanto sujetos de
derecho, requiere de la comunidad política un conjunto de condiciones
materiales para el ejercicio de sus derechos básicos, y que éstas, en las
sociedades contemporáneas, sólo pueden ser alcanzadas bajo la garantía
incondicionada de un ingreso suficiente.

El diseño de un Icu implica tomar en consideración al menos dos aspectos
centrales: el universo destinatario y el modo de financiamiento. Ambos están
íntimamente vinculados, pues dependiendo de la extensión del universo
destinatario las exigencias de financiamiento varían. Para países en vías de
desarrollo, y con capacidad fiscal más limitada, suele considerarse una
buena estrategia comenzar por un Icu parcial que en lugar de abarcar a toda
la ciudadanía se base en categorías etarias, de modo tal de consolidar
sistemas universales que permitan atender a los grupos más vulnerables (y
fácilmente identificables), por ejemplo: menores de 18 años y mayores de 65.

El financiamiento de un esquema de Icu es una oportunidad para integrar el
sistema de transferencias y el sistema impositivo, con el propósito de
aumentar su progresividad y generar un mecanismo automático de
redistribución de la riqueza, resolviendo así en un mismo esquema
institucional problemas de pobreza por ingresos y desigualdad. Esto podría
lograrse, por ejemplo, si se crea un fondo permanente de financiamiento para
el Icu basado en impuestos a la riqueza personal, la herencia y las
ganancias de las empresas. Esto con independencia de otras fuentes
extraordinarias de financiamiento.

Esta integración de impuestos y transferencias logra establecer una “línea
de indiferencia fiscal” que divide al universo de los destinatarios en dos:
los beneficiarios netos (quienes no son alcanzados por estos impuestos y
quienes son alcanzados por ellos pero pagan menos de lo que reciben gracias
al Icu) y los contribuyentes netos (quienes pagan un monto mayor de
impuestos de lo que reciben por Icu).5 De este modo, todas las personas
reciben el Icu y están universalmente cubiertas frente a una eventual
pérdida de ingresos, pero quienes más dinero tienen pagan más en impuestos
de lo que reciben en transferencias, logrando constituir así un claro
criterio de equidad.

Un Icu podría superar todas las falencias de los Ptci: al no poner techos de
ingresos ni exigir condiciones determinadas de empleo, evita las trampas de
la pobreza, el desempleo y la informalidad; al ser universal e incondicional
no genera mecanismos de estigmatización y, por último, su diseño
institucional basado en criterios universales, incondicionados y exigibles
en tanto derecho, elimina los mecanismos de control social y clientelismo
político, recurrentes en los programas asistenciales de la región.

La propuesta del Icu nos permite revisitar el modo en que la comunidad
política garantiza ingresos básicos para toda la población a la vez que nos
sugiere un instrumento interesante para incorporar a la “máquina de
herramientas” del Estado de la que habla Cavarozzi (véase su artículo en
este suplemento). A su vez, al consolidar el derecho a un ingreso, el Icu
permite acercarnos al ideal de garantizar las condiciones materiales básicas
para la libertad real de todas las personas.

* Politólogo, Conicet-Ciepp-Uncuyo.

Notas

1. Véase el artículo de Alberto Acosta en este suplemento de Brecha.

2. El concepto de ingreso ciudadano reconoce diversas acepciones en diversos
lugares. Entre las más difundidas podemos mencionar: ingreso básico (basic
income), subsidio universal (universal grant, allocation universelle),
dividendo social (social dividend, socialdividende), salario del ciudadano
(citizen’s wage, bürgergehalt), ingreso social (social income, revenu
social), renta básica. Aquí elijo llamarlo ingreso ciudadano porque
considero que esta denominación es la que mejor interpreta el “título de
derecho” en el que se basa la propuesta: la ciudadanía.

3. Véase www.basicincome.org <http://www.basicincome.org/>

4. Para una discusión detallada de estos temas puede consultarse la página
de la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (Redaic)
http://ingresociudadano.org.ar <http://ingresociudadano.org.ar/>

5. Para profundizar en estos aspectos puede consultarse: Barbeito, Alberto
(1995) “La integración de los sistemas de transferencias fiscales como
instrumento de integración social”, en Barbeito, Lo Vuolo, et al, Contra la
exclusión. La propuesta del ingreso ciudadano. Miño y Dávila, Buenos Aires.

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