Uruguay/ Población y desarrollo en un "país vacío": una mirada olvidada y necesaria. [Fernando Filgueira]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

24 de abril 2021

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Uruguay



Población y desarrollo: una mirada olvidada y necesaria



Fernando Filgueira

La Diaria, 24-4-2021

https://ladiaria.com.uy/politica/

Recientemente el país ha recibido la noticia del número de nacimientos en
2020: 35.806 niños nacidos vivos, 1.600 menos que en 2019 y 10.000 menos
aproximadamente que hace tan sólo diez años. Las alarmas se encienden: la
tasa de fecundidad se ubica en el entorno de 1,5 por mujer, muy por debajo
de la tasa de reemplazo de 2,1 que desde la demografía se indica como
necesaria para sostener el crecimiento poblacional. La apelación a aumentar
la fecundidad se escucha por un período corto de tiempo, la distopía de un
país vacío vuelve a ser mencionada y luego los temas poblacionales y sus
dinámicas tienden a abandonar el espacio público. La apelación voluntarista
a poner a las mujeres a parir indica lo poco que se trabajan estos temas en
forma rigurosa en el debate público, ya que tal apelación es ingenua, no es
deseable desde una perspectiva de derechos, pero además es, como lo
demuestra sobradamente la evidencia comparada, poco realista.



Las dinámicas de población constituyen una clave fundamental para pensar el
desarrollo social y económico de las naciones. Ello, sin embargo, tiende a
ser poco incorporado en los planes de desarrollo de los países y en el
debate más general sobre políticas públicas. La fecundidad, la mortalidad,
las dinámicas migratorias, los arreglos familiares y sus cambios, así como
la distribución espacial de la población, son dinámicas y tendencias que
afectan en forma crítica la capacidad de las sociedades de avanzar en
materia de equidad social y eficiencia económica. Sin embargo, la ausencia
de estas variables y tendencias persiste en el debate sobre el desarrollo y,
sobre todo, en las discusiones concretas sobre políticas públicas. Este
vacío genera carencias y déficits en la planificación y el desarrollo de las
políticas nacionales. Las políticas educativas, las de salud, las de
seguridad social y las más recientes de cuidados son factores que afectan,
se ven afectados y ayudan a compatibilizar los desafíos del envejecimiento
poblacional con el balance intergeneracional del bienestar, la
sostenibilidad fiscal, la eficiencia económica agregada y la equidad social.



El bienestar y la fiscalidad en clave generacional



En todas las sociedades, los flujos intergeneracionales de recursos
económicos poseen un impacto importante sobre el bienestar de las personas,
la igualdad de oportunidades y resultados, así como sobre el crecimiento
económico en términos presentes y futuros. Debido a que el ingreso relativo
de las personas varía significativamente a lo largo del ciclo de vida, las
transferencias intergeneracionales no son neutrales con respecto a la edad
y, por lo tanto, los cambios en la estructura de edad suelen tener un
impacto importante en los flujos de recursos entre las generaciones. Por
ejemplo, durante la transición demográfica hay un período en que la fuerza
de trabajo crece más rápidamente que la población dependiente de ella, no
sólo debido a la caída de la fecundidad, sino también a la creciente
participación femenina en el mercado laboral. Manteniéndose constantes otros
factores, esta situación produce un bono demográfico caracterizado por una
liberación de recursos que pueden ser utilizados para incrementar el
bienestar de la familia, o bien para invertir en capital humano y físico con
el fin de promover el crecimiento y desarrollo económico a largo plazo
(Bloom y Williamson, 1998; Bloom, Canning y Sevilla, 2003).



El envejecimiento poblacional aumenta considerablemente la carga que
enfrentan las familias y los estados en tiempo y dinero, para apoyar el
bienestar y combatir la vulnerabilidad de las personas mayores. Esta
vulnerabilidad de las personas mayores surge de procesos naturales de
deterioro físico y psíquico, del fin del vínculo con el mercado laboral y
del debilitamiento de las redes familiares y sociales del adulto mayor.
Aunque América Latina transita actualmente por el período favorable de bono
demográfico, muchos países deberán enfrentar muy pronto los desafíos del
envejecimiento de la población; muchos países de la región se encuentran en
procesos incipientes –y en algunos casos ya más avanzados– de
envejecimiento. Tal es el caso de Uruguay. La rápida caída de la fecundidad
(en plazos mucho más cortos que en los países desarrollados) y una más
marcada expansión o extensión de la esperanza de vida, preanuncian un
proceso complejo en términos económicos y sociales. Debe tenerse en cuenta
además que dicha etapa de envejecimiento será enfrentada en América Latina y
en Uruguay en un contexto en que las sociedades no sólo son relativamente
más pobres que las sociedades envejecidas del norte, sino que son mucho más
desiguales (Saad, Miller y Martínez, 2009; Cepal, 2016, 2017).



Las transferencias intergeneracionales y sus implicancias



En cualquier país, la población presenta pautas de consumo y generación de
ingresos que varían a lo largo del ciclo de vida. A los seis años un niño
consumirá, en promedio, en un país dado, bienes y servicios equivalentes a
una cierta cantidad de dinero, pero no generará ingresos propios. Al
graficar en dos curvas estas variaciones de consumo e ingreso a lo largo del
ciclo de vida, se obtiene un diagrama simple que permite capturar la
dinámica esencial del consumo monetario y la generación de ingresos en la
vida de las personas (ver figura 1).



El diagrama de la figura 1 muestra que la población adulta mayor y los niños
y las niñas consumen más que los ingresos que generan; lo contrario ocurre
con la población adulta. Por ende, parte de los ingresos que genera la
población adulta se transfiere a la población infantil y adulta mayor.
¿Cómo? Esencialmente mediante dos mecanismos: la familia o el Estado
transfieren dinero, bienes o servicios a estas poblaciones, o bien la misma
persona –en base al ahorro y el crédito– hace una reasignación intertemporal
de recursos.



Una forma igualmente simple de ver estas relaciones de equivalencia es
preguntarse cómo se financia el consumo de las personas. El consumo promedio
de un adulto de 42 años puede provenir de su propio trabajo, de
transferencias del Estado, de ahorros previos o de transferencias de otros
miembros de la familia. Lo mismo ocurre con un niño o un adulto mayor.
Típicamente, el peso del trabajo propio predomina en los adultos, las
transferencias públicas y familiares lo hacen en el consumo de los niños, en
tanto que en los adultos mayores predominan también las transferencias
–públicas y familiares– pero adquieren un mayor peso que en la infancia el
trabajo propio y los ahorros previos.



Un país que invierte en sus generaciones más jóvenes, que promueve la
inserción de la mujer en el mercado laboral, que es amigable respecto de los
flujos inmigratorios y que promueve sistemas de protección y servicios que
minimizan el dilema entre reproducción y producción enfrentará los desafíos
futuros de mejor manera. Sin embargo, los estudios de transferencias
intergeneracionales en América Latina y en forma menos marcada también en
Uruguay muestran que el consumo de la población que no genera ingresos
propios se encuentra fuertemente sesgado en el caso de la infancia, la
adolescencia y la juventud hacia la responsabilidad familiar, con limitado
cuando no marginal apoyo del Estado. Es decir, en la región más desigual del
mundo y con una marcada infantilización de la pobreza, los niños,
adolescentes y jóvenes dependen en gran medida de los recursos familiares,
siendo el Estado una fuente débil en el financiamiento del consumo en estas
edades. Sólo 17,9% del consumo de las personas de entre 0 y 24 años se
financia por la vía estatal (salud, educación, transferencias monetarias a
familias con hijos, licencias maternales y paternales, etcétera). Más de 60%
del consumo de niños, adolescentes y jóvenes depende de los recursos de las
propias familias (vivienda, alimentación, gasto del bolsillo en educación y
salud, etcétera) y un poco más de 20% se financia mediante el trabajo de los
propios individuos, especialmente en el caso de los adolescentes y jóvenes
de la región.



Esta misma distribución es radicalmente diferente en el caso de los países
escandinavos. El caso más claro es Finlandia, en donde casi 50% del consumo
se financia por la vía estatal y tan sólo 30% depende de los recursos
familiares. La protección social a las familias con hijos menores mediante
transferencias monetarias directas y las políticas sectoriales claves de
educación y salud constituyen un potente sistema de inversión en las
generaciones más jóvenes en estos países, así como un formidable mecanismo
de igualación de oportunidades (ver figura 2).



En el caso de Uruguay esta pauta problemática se ve agudizada en los datos
que surgen de las estimaciones realizadas en 2013. Tan sólo 12% del consumo
de las personas de entre 0 y 24 años era financiado por el Estado. En
cambio, en las edades adultas mayores más de 40% se financiaba con recursos
estatales, en tanto que el resto del consumo se financiaba con el trabajo
propio y los ahorros.



En el caso de Uruguay se constata que las transferencias públicas netas en
las edades entre 0 y 19 años son bajas y se concentran en el gasto educativo
y en menor medida en salud, mientras que las transferencias monetarias
directas son bajas. Este esfuerzo es muy diferente en el caso de los adultos
mayores, en donde Uruguay presenta pautas relativas similares a los países
europeos. La fuerte pauta de infantilización de la pobreza en la región y en
Uruguay en particular no debe, por tanto, sorprender. Es que las relaciones
estilizadas de datos entre pobreza infantil, gasto en protección a familias
con hijos en infancia, y desigualdad antes y luego de transferencias, es
consistente y clara. Un mayor esfuerzo fiscal en esta materia redunda en
menores niveles de pobreza infantil y una mayor disminución de la
desigualdad después de impuestos y transferencias. Nuevamente resulta claro
que el modelo nórdico, aun con sus variantes, presenta los mejores
resultados, en tanto los países europeos del sur mediterráneo, América
Latina y los países liberales, con muy baja inversión en infancia, presentan
los peores resultados (ver figura 3).



Si bien otros elementos vinculados a las estructuras familiares, el
desempleo masculino y femenino joven, las pautas de fecundidad y los niveles
salariales en la economía también afectan estos resultados, las relaciones
presentadas en los gráficos anteriores sugieren la asociación esperable
entre protección social a la infancia y familias con hijos y la pobreza
infantil, así como la relación entre un Estado que protege a las familias
con hijos y a la infancia y el impacto que ello tiene sobre la disminución
de la desigualdad en las sociedades.



En la medida en que las sociedades envejecen y la relación entre población
activa y población dependiente se deteriora, los países se ven enfrentados a
una serie de desafíos fiscales, sociales y económicos. Existe tan sólo un
conjunto de soluciones posibles frente a ello. La primera es incrementar la
cantidad de personas que estando en edad activa se incorporan al mercado
laboral. Tal opción reside fundamentalmente en aumentar las tasas de
participación laboral femeninas. La segunda es incrementar la productividad
de las presentes y, muy especialmente, futuras generaciones activas, que
serán de menor tamaño y deberán sostener a una población pasiva de mayor
tamaño especialmente en las edades más tempranas y en la adolescencia,
cuando se producen dos procesos claves: la gestación de las capacidades
neurológicas básicas iniciales y el proceso denominado de prunning y
mielinización selectiva que se produce en la adolescencia (Heckman, 2012).
Tal logro se realiza si se protege adecuadamente y se invierte en materia de
infancia y adolescencia.



La tercera opción implicaría un aumento de la fecundidad y de la natalidad.
Tal opción no es realista dada la evidencia comparada. Lo que sí se puede
lograr es moderar la caída de la fecundidad logrando que se ubique más cerca
de las tasas de reemplazo. Ello no se logra, sin embargo, mediante
incentivos directos o exhortaciones a la fecundidad de las mujeres, sino
levantando y enfrentando los desincentivos a esta. Si la penalización por
maternidad en materia de proyectos de vida autónomos de las mujeres es muy
alta (por ejemplo, en el acceso al empleo, la brecha de ingresos y la
sobrecarga de trabajo no remunerado en el hogar), las mujeres tenderán a
disminuir el número de hijos en forma drástica. Uno de los ejemplos más
evidentes es el caso de Corea y Japón, en donde lógicas fuertemente
patriarcales y un Estado que demoró en generar una batería de políticas de
cuidados y apoyos a las familias con hijos han llevado a una virtual huelga
de vientres, con tasas de fecundidad que en algunos casos se encuentran por
debajo de un hijo por mujer. Finalmente, estirar las edades de plena
actividad puede ser una opción adicional, que supone generar regímenes de
jubilaciones y pensiones que sean compatibles con la continuidad laboral de
los adultos mayores si estos así lo desean.



Existen tres variables y su distribución que nos estarían indicando si un
país configura una ruta virtuosa para enfrentar esta etapa demográfica del
envejecimiento. Los objetivos son claros. Deben lograrse sociedades en las
que la pobreza infantil sea muy baja, y de hecho más baja, que la pobreza en
la población general. También es deseable contar con altas tasas de
participación laboral remunerada femenina y que dichas tasas no se
encuentren estratificadas por nivel socioeconómico de origen, sino que sean
altas para todas las mujeres. Y, en tercer lugar, es necesario que la
fecundidad no se desplome muy por debajo de los niveles de reemplazo y que
dicho promedio de fecundidad se componga de fecundidades similares por
estratos sociales y no de fecundidades polarizadas (muy bajas y tardías en
sectores medios y altos, y altas y tempranas en sectores pobres).
Finalmente, sociedades que reciben flujos migratorios importantes y logran
su plena integración económica y social transitarán estas etapas de mejor
manera que aquellas que no lo hagan.



La reforma de la seguridad social, las políticas de cuidado, las de salud
sexual y reproductiva, las licencias maternales y parentales, las políticas
de regulación y reconocimiento de las familias, las políticas migratorias,
las de ordenamiento territorial, la inversión en primera infancia y en
educación y salud, todas ellas, se ven afectadas y afectarán las dinámicas
de población. Más importante aún, las respuestas que los estados den a las
dinámicas poblacionales tendrán fuerte incidencia en la eficiencia económica
y la equidad de nuestras sociedades. Las páginas de población que se
inauguran con esta primera entrega y que se publicarán en forma periódica
procuran aportar a vincular, debatir, presentar evidencia y reflexionar
desde la experiencia nacional y comparada sobre estas temáticas y dilemas de
políticas colocando en el centro del análisis las dinámicas de población en
su más amplio espectro.



* Fernando Filgueira es jefe de la oficina del Fondo de Población de
Naciones Unidas y docente titular de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS)
de la Universidad de la República. El Unfpa agradece la labor rigurosa de
investigación y análisis de las y los colegas del Programa de Población de
la Facultad de Ciencias Sociales y el esfuerzo de construcción de
información e investigación de Marissa Buchelli y su equipo del Departamento
de Economía de la FCS. La ausencia de un debate público informado en estas
materias nada tiene que ver con ausencia de investigaciones de inmensa
calidad que informan y son insumos claves de esta y futuras entregas.



Referencias



Bloom, DE y Williamson, JG (1998). “Demographic transitions and economic
miracles in emerging Asia”, The World Bank Economic Review, 12(3), 419-455.

Bloom, DE, Canning, D y Sevilla, J (2003). The demographic dividend: A new
perspective on the economic consequences of population change. Rand
Corporation.

Heckman, J (2012). Giving Kids a Fair Chance. Cambridge, MA: MIT Press,
2012.

Saad, PM, Miller, T y Martínez, C (2009). “Impact of demographic change on
sectorial demands in Latin America”, Revista Brasileira de Estudos de
População, 26(2), 237-261.

Cepal (2016). Panorama social de América Latina 2015. Santiago de Chile:
Cepal.

Cepal (2017). Panorama social de América Latina 2016. Santiago de Chile:
Cepal.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
(consultada en 2020). Family Database. Disponible en:
http://www.oecd.org/els/family/database.htm.

National Transfer Account project (consultada en 2020), Indicadores y tablas
excel comparadas de perfiles por país. Disponible en:
https://ntaccounts.org/web/nta/show/Indicators

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