Chile/ Nueva Constitución: segundo intento. [Claudia Heiss]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

24 de diciembre 2022

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Chile



Nueva Constitución chilena: segundo intento



El gobierno y la oposición de derecha parlamentaria llegaron a un acuerdo
para reactivar la redacción de una nueva Constitución tras la derrota del
Apruebo en el plebiscito. Esta vía, que incluye un papel más importante para
los «expertos», buscar despejar el camino para dejar atrás la Constitución
de 1980, pero también le da aire a Boric para poder dedicarse a su agenda
gubernamental.



Claudia Heiss *

Nueva Sociedad, diciembre 2022

https://nuso.org/



Tras casi cien días de negociaciones, los partidos políticos chilenos
firmaron el 12 de diciembre un acuerdo para iniciar un nuevo proceso
constituyente, luego de que la propuesta de nueva Constitución fuera
rechazada en el plebiscito del 4 de septiembre. Este «acuerdo 2.0»,
bautizado como «Acuerdo por Chile», busca hacer realidad, por un lado, la
promesa del bando del rechazo al texto de avanzar a una opción más moderada
que la propuesta aprobada por la Convención Constitucional, y rechazada en
las urnas el 4 de septiembre pasado, para dejar atrás la Constitución de
1980 y sus enclaves autoritarios. Y por el otro, responde al anhelo del
gobierno de despejar el camino de la agenda constitucional y así poder
centrarse en las reformas clave del gobierno en el Congreso: tributaria,
pensiones, salud y seguridad pública.



El acuerdo ha dividido a la derecha, entre cuyas filas se encuentra en 21,7%
que en octubre de 2020 votó por mantener la Constitución de 1980. El Partido
Republicano y parte del Partido de la Gente rechazaron el acuerdo,
argumentando que repite los errores del proceso anterior. En la izquierda,
en tanto, el respaldo fue amplio, a diferencia de lo que ocurrió en el
proceso anterior, cuando el Partido Comunista se negó a firmar el «Acuerdo
por la Paz Social y la Nueva Constitución». Aun así, sectores de izquierda
han expresado suspicacias de que un nuevo proceso, ahora más controlado por
la derecha, termine por «blanquear» con reformas mínimas el modelo social y
político instaurado por la dictadura.



Al cumplir ocho meses de gobierno, el 11 de noviembre pasado, el presidente
Gabriel Boric declaró haberse dado cuenta de que «otra cosa es con
guitarra». El presidente de 36 años sugirió así que es más fácil criticar
desde la oposición que gobernar. Boric había adelantado esta idea dos meses
antes en su discurso ante la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas, golpeado por la dura derrota que significó el rechazo de la
propuesta de nueva Constitución:



«Hemos entendido, y esto como joven que hace pocos años estaba en la calle,
en las protestas, que representar el malestar es mucho más sencillo que
producir las soluciones para él; que quienes nos dedicamos a la exigente
tarea de la política muchas veces confundimos con facilidad los éxitos que
podemos tener como voceros de la molestia ciudadana con nuestra real
capacidad de ser constructores de mejores futuros. Y el resultado del
plebiscito en nuestro país nos ha enseñado a ser más humildes (la democracia
debe ser humilde) y a asumir que la construcción del Chile que soñamos no
está en las recetas de ningún sector en particular, sino en la síntesis que
podamos hacer combinando lo mejor que cada uno puede aportar».



Hoy el gobierno enfrenta serias dificultades para construir ese futuro mejor
que imaginó. Aunque el acuerdo constitucional es visto como un avance, sus
márgenes restringen el marco de reformas posibles, tanto por los principios
constitucionales establecidos como por el mecanismo acordado.
Adicionalmente, el oficialismo no tiene las mayorías parlamentarias
necesarias para llevar adelante por sí solo las propuestas de reforma
previsional y tributaria.



La nueva generación de izquierda que vio en el estallido social de 2019 la
oportunidad para superar las limitaciones en justicia social e inclusión
política que sus antecesores no habían podido o querido cambiar enfrenta un
escenario adverso, donde la crisis económica y la seguridad pública han
relegado a segundo plano el cambio político en la lista de prioridades de la
ciudadanía.



Proceso constituyente 2.0



El rechazo de la propuesta de nueva Constitución en el plebiscito del 4 de
septiembre de 2022 fue una advertencia para el gobierno de Gabriel Boric.
Las condiciones que motivaron el estallido social de 2019 y su canalización
política a través de un proceso constituyente democrático se relacionan con
demandas por mayor protección social e inclusión encarnadas en el programa
de gobierno de la coalición Apruebo Dignidad (Frente Amplio y Partido
Comunista). El mantenimiento de los «candados» institucionales de la
Constitución de 1980 y el inicio de nuevas negociaciones desde cero para
poder modificarla imponen trabas concretas al desarrollo de políticas para
avanzar en justicia social y reducción de la desigualdad. Por otro lado, el
plebiscito constitucional midió no solo el apoyo a la propuesta de nueva
Constitución, sino también al gobierno, cuya popularidad venía a la baja.



Varios factores incidieron en el rechazo al texto de nueva Constitución: el
voto de castigo a la Convención Constitucional, percibida como una nueva
elite; el tono en ocasiones destemplado del debate; el desprestigio del
órgano constituyente alimentado por su fragmentación y por varios
escándalos; la subrepresentación de la derecha en el cónclave, que no
reflejaba su presencia en la sociedad; el temor al cambio y a un eventual
debilitamiento del derecho de propiedad o de las tradiciones en el nuevo
escenario institucional, discurso amplificado por una campaña comunicacional
que incluyó no pocas fakes news. También fue decisivo el voto obligatorio
acordado solo para esa elección, y que sumó por primera vez a 4,7 millones
de personas quienes, en su gran mayoría, se inclinaron por rechazar el
texto.



El hecho es que, mientras en el plebiscito de octubre de 2020 78% aprobó el
proceso constituyente, esta vez 62% rechazó la propuesta, en un universo
electoral que aumentó de 51% a 86% de un padrón de 15 millones de personas
producto de la obligatoriedad del voto. La campaña del Rechazo, sin embargo,
no se basó en mantener la Constitución de 1980, sino en un nuevo proceso
constituyente para elaborar una Constitución «mejor», con el lema «una que
nos una», lo que contribuyó a la caída aún mayor del porcentaje del Apruebo.
A la luz de este resultado, que fortaleció a la derecha, y de su actual
control del Congreso, la negociación para la nueva Constitución se dio en
condiciones desfavorables para los sectores más reformistas.



Tras el triunfo del Rechazo, el debate sobre un nuevo proceso constituyente
quedó circunscrito a los partidos políticos y el Congreso, donde tiene una
leve mayoría la derecha. El principal desacuerdo en las negociaciones fue el
tipo de órgano que deberá redactar la nueva Carta Magna. Mientras la
izquierda se empeñaba en que fuera uno íntegramente electo por la
ciudadanía, la derecha buscaba controlar su composición a través de los
partidos y la designación de «expertos» por el Congreso. El acuerdo de
diciembre finalmente propuso un órgano de 24 expertos designados en
proporción a la representación de los distintos partidos en el Congreso, y
un Consejo Constitucional de 50 personas electas según la norma electoral
del Senado. Se señaló que habría paridad de género y escaños reservados
supernumerarios en proporción a la votación indígena, elementos que deberá
regular una reforma constitucional en diciembre.



Negociaciones previas ya habían acordado doce puntos que quedarían excluidos
de la discusión, conocidos como «principios» o «bordes» constitucionales, y
el árbitro encargado de velar por su cumplimiento: una comisión ad-hoc
designada por representantes de las fuerzas políticas en el Congreso. A
diferencia del fallido proceso constituyente de 2020-2021, iniciado por una
reforma constitucional que requería dos tercios de los votos en el Congreso,
esta vez las reformas requieren cuatro séptimos de los votos. En agosto de
2022, un mes antes del plebiscito para aprobar o rechazar la propuesta de
nueva constitución, el Congreso aprobó una reforma que redujo las mayorías
necesarias para cambiar la Constitución de dos tercios a cuatro séptimos a
fin de dar una señal de mayor flexibilidad e incentivar el voto de rechazo
con miras a iniciar un nuevo proceso. La composición actual del Congreso,
sin embargo, hace por ahora poco relevante esta norma dados los buenos
resultados electorales de la derecha en la elección parlamentaria de 2021.



Dos coaliciones en el gobierno



En el proceso de construir mayorías en un contexto adverso, Boric ha dado
señales consistentes de pragmatismo y se ha esforzado por construir alianzas
más allá de su coalición, Apruebo Dignidad. Después de la primera vuelta
electoral en la elección presidencial de 2021, en la que el candidato de
extrema derecha José Antonio Kast lo aventajó por dos puntos, Boric ajustó
su programa de gobierno para incorporar una agenda contra la delincuencia y
moderó sus críticas a los gobiernos de centroizquierda de la
ex-Concertación. Consiguió así el respaldo explícito de los ex-presidentes
Ricardo Lagos y Michelle Bachelet y obtuvo 56% de los votos.



El giro hacia la centroizquierda tradicional le ha valido la condena de
algunos ex-partidarios y de representantes de movimientos sociales. Esto ya
le había ocurrido cuando el 15 de noviembre de 2019 decidió, sin la
aprobación de su partido, respaldar el acuerdo político por la nueva
Constitución. También ha tenido desavenencias en materia internacional con
sus aliados del Partido Comunista cuando estos han apoyado a regímenes
autoritarios de izquierda.



La compleja relación con la centroizquierda tradicional tensiona al
gobierno, que forjó su identidad política en el Frente Amplio como una
opción distinta de la ex-Concertación y en la crítica a los 30 años de
transición posdictadura. La frase «no son 30 pesos, son 30 años» asoció el
estallido social por el alza del boleto del metro con tres décadas, 24 de
ellas encabezadas por gobiernos de centroizquierda, en que no hubo reformas
profundas al modelo económico y social heredado de la dictadura.



La generación que ingresó a la vida pública a través del movimiento
estudiantil y que formó los partidos del Frente Amplio forjó su identidad en
las críticas a la ex-Concertación y sus partidos. No habiendo compartido los
años en el poder, ha visto a la centroizquierda tradicional como un sector
que se acomodó en el gobierno y perpetuó el modelo neoliberal heredado de la
dictadura. La centroizquierda tradicional resiente esas acusaciones y
considera que los recién llegados disfrazan de una injusta superioridad
moral lo que no es más que inexperiencia política.



Ocasionales roces entre figuras de ambos grupos no impidieron que el
presidente Boric incorporase en su gobierno a la centroizquierda tradicional
(con la excepción de la Democracia Cristiana), coalición rebautizada como
Socialismo Democrático, un sector cuya candidata presidencial, Paula
Narváez, fue derrotada en la primera vuelta electoral por el actual
mandatario. El Ministerio de Hacienda y otras importantes reparticiones
estatales recayeron desde el comienzo del gobierno, en marzo de 2022, en ese
sector. La figura más relevante de la alianza con la centroizquierda
tradicional ha sido el Ministro de Hacienda Mario Marcel, cuya designación
ayudó a reducir temores de empresarios e inversionistas.



Otros ex-concertacionistas ocuparon espacios relevantes en los ministerios
de Vivienda e Interior. A partir de la derrota en el plebiscito de
septiembre, sin embargo, esta «segunda coalición» pasó a tener mayor
protagonismo con la llegada de las ministras Carolina Tohá a Interior y Ana
Lya Uriarte a la Secretaría General de la Presidencia, carteras claves del
comité político. El reemplazo de la ex-jefa de la campaña presidencial de
Boric, la independiente Izkia Siches, por la militante del Partido por la
Democracia (PPD) Carolina Tohá, hija de un ex-ministro del Interior de
Salvador Allende asesinado por la dictadura militar y una destacada figura
de la ex Concertación, marcó simbólicamente este «segundo tiempo»
posplebiscito.



La alianza de las dos coaliciones se consolidó en una reunión a comienzos de
noviembre donde se establecieron mecanismos para el diálogo político y una
agenda de prioridades comunes: seguridad, economía, salud, educación y
vivienda. Un nuevo hito simbólico del acercamiento a la centroizquierda
tradicional fue la inauguración en La Moneda de un busto del primer
presidente de la transición, el demócrata cristiano Patricio Aylwin. Las
palabras de Boric en esa oportunidad fueron interpretadas como una
autocrítica frente a la anterior dureza para juzgar la política «en la
medida de lo posible» que encarnó Aylwin: «Lo posible es por lo que hay que
dejar todo nuestro esfuerzo, nuestro empeño, es lo que se define
colectivamente. No es el desgano, como algunos malamente lo pudimos haber
interpretado anteriormente», dijo el Presidente. «Requiere de gobernantes
dispuestos a la escucha, al diálogo y al entendimiento que trascienda al
oficialismo y abarque a todos los sectores políticos y sociales». En su
discurso, llamó a «salir de las propias trincheras» al oficialismo, a la
oposición, a la ciudadanía y a los sectores empresariales para empujar las
reformas tributaria, de pensiones, de salud y de seguridad pública.



Consciente de las dificultades que enfrenta para llevar a cabo su programa,
el presidente ha buscado acuerdos con el centro e incluso con sectores de la
derecha, llegando a desestimar antiguas críticas a la centroizquierda. En el
homenaje al ex-presidente Aylwin, quien en su momento apoyó el golpe de
Estado de 1973, Boric señaló que «nuestro mandato no es solo empujar las
reformas, sino también lograr que se aprueben y, para ello, hay que
construir puentes y eso requiere dialogar y tener la valentía de dialogar
con quienes piensan distinto a uno, tejer acuerdos, restablecer las
confianzas».



Las tensiones entre el ala de izquierda de la ex-Concertación y Apruebo
Dignidad se expresa esporádicamente en rencillas en gran medida simbólicas y
comunicacionales. En materia de política pública, el efecto de la unión de
las dos coaliciones es relativamente menor, dado el escaso margen de
maniobra que tiene el gobierno en el Congreso.



Una de las decisiones donde se pudo vislumbrar esa diferencia fue la
discusión sobre la ratificación del Acuerdo de Asociación Transpacífico
(conocido como TPP11). Apruebo Dignidad ha sostenido una visión más crítica
que sus nuevos socios respecto a la pérdida de soberanía que implican los
tratados comerciales por los tribunales internacionales de resolución de
controversias. El gobierno buscó un «camino del medio» pidiendo a cada país
firmar «side letters» o acuerdos específicos menos restrictivos. Sin
embargo, terminó por priorizar la ratificación aún sin mayores avances en
ese punto. Especialistas coinciden en que el amplio abanico de tratados
comerciales ya ratificados por Chile significa que la relevancia del TPP11
no es determinante ni para el desarrollo comercial de Chile, que ya tiene
muchos tratados, ni en restringir su capacidad democrática respecto de
controversias comerciales, porque ya se han comprometido muchas
restricciones. Sin embargo, el tema marcó una diferencia real entre
partidarios y detractores del acuerdo que hoy comparten el gobierno.



También se han visto diferencias en relación con el conflicto en la zona
sur, donde reivindicaciones territoriales y culturales del pueblo Mapuche se
mezclan con la pobreza, el robo sistemático de madera y el crimen
organizado. Los sectores de Apruebo Dignidad han sido más reacios que el
Socialismo Democrático a mantener el estado de excepción constitucional de
emergencia para controlar la violencia.



El difícil camino de las reformas



Las movilizaciones sociales de las últimas décadas, el surgimiento de nuevos
partidos y movimientos de izquierda y la demanda de una nueva Constitución
tienen como factor común una politización de la desigualdad, que se traduce
en reclamos de protección social frente al aumento del endeudamiento privado
para satisfacer necesidades básicas como educación y salud, en un contexto
de bajas pensiones y una percepción de sistemáticos «abusos» del mercado.



En su primera cuenta pública ante el Congreso Nacional, el presidente
anunció más de treinta iniciativas de ley concentradas en las áreas de
salud, educación, pensiones, vivienda y trabajo. Sin embargo, esta agenda se
ha visto debilitada por la mantención, tras el plebiscito de septiembre, de
la Constitución de 1980 y sus trabas institucionales a las políticas
redistributivas. Adicionalmente, la reacción conservadora que suscitó el
resultado del plebiscito ha hecho retroceder la disposición de la derecha a
buscar acuerdos. Esto se ve, por ejemplo, en la discusión sobre la reforma
de pensiones, en la que el rechazo a establecer un pilar contributivo en una
pequeña fracción de los fondos de capitalización individual ha cobrado más
fuerza.



Junto con el retroceso en la disposición a negociar por parte de los
partidos, las administradoras de fondos de pensiones (AFP) han desplegado
una ofensiva comunicacional contra la reforma previsional basada las ideas
de «libertad de elección», propiedad individual de los fondos y
heredabilidad. En la misma línea, quienes defienden el actual sistema
lograron un significativo apoyo a la iniciativa popular de norma
constitucional «Con mi plata no», que reunió unas 60.000 firmas. La
propuesta, que buscaba impedir cambios al sistema de pensiones, fue
rechazada por la Convención Constitucional. El proyecto de reforma
previsional presentado en noviembre por el gobierno no elimina el sistema de
capitalización individual, lo que generó decepción en el movimiento social
No+AFP, que logró organizar importantes movilizaciones en los últimos años.
En cambio, busca introducir una cotización adicional con cargo a empleadores
que combinaría una parte de ahorro individual y otra de solidaridad. No es
claro aún si el proyecto de nueva constitución tendrá un efecto específico
en esta y otras materias de la agenda social.



El nuevo proceso constituyente está centrado en los partidos y el Congreso,
donde la derecha ya no solo tiene las ventajas que le da la Constitución
actual, sino también mayoría parlamentaria y el refuerzo que le dio el 62%
que rechazó la propuesta constitucional. Si quiere lograr avances en su
agenda política, la izquierda necesita hoy los votos del centro y la
derecha. Esto tal vez explique la demora en lograr el Acuerdo por Chile: un
quiebre de la negociación constitucional habría afectado también las
negociaciones en el Congreso en otras materias que son clave para el
gobierno de Boric.



Aunque la ciudadanía parece hoy más preocupada por la seguridad económica y
del orden público que por las reformas políticas, el acuerdo para un nuevo
proceso constituyente abre expectativas de mayor estabilidad y de avanzar
hacia la democratización pendiente del sistema político. La decisión está
hoy en el Congreso y los partidos, instituciones que concitan con un
bajísimo respaldo popular. Está por verse si el nuevo proceso constituyente
contemplará alguna forma de participación ciudadana que ayude a fortalecer
su legitimidad.



* Claudia Heiss, es politóloga. Es profesora e investigadora en el Instituto
de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile y en el Centro de Estudios de
Conflicto y Cohesión Social (COES).

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