Capitalismo: la "corporatización" de los servicios públicos [David McDonald/Greg Ruitersa]

[Ernesto Herrera]

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Boletín informativo - Red solidaria de la izquierda radical

Año III - Nº 9327 - Febrero 6 - 2006 - Redacción: germain en chasque.net

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Capitalismo

Teorizando la privatización *

David Mc Donald/Greg Ruitersa

Las "reformas estructurales" han sido iniciativas asociadas a la redefinición de las reglas de juego relativas a la forma en que la sociedad "decide" realizar la provisión de los servicios públicos. El traspaso de activos de las empresas públicas a manos privadas constituye apenas una de las formas que asumen las privatizaciones. A continuación se transcriben pasajes de un artículo* que analiza algunas formas de privatización y las vincula con la tendencia a promover la "corporatización" en la provisión de los servicios públicos.

Semanario Brecha, Montevideo, 3-2-03
http://www.brecha.com.uy/


Los acuerdos institucionales conocidos en sentido estricto como "participación del sector privado", o más popularmente como "asociaciones público-privadas" (APP o PPP, de acuerdo al concepto original en inglés, public private partnership), no dejan de ser, al fin y al cabo, una forma de privatización. Si bien tanto las decisiones como el acceso a la información por parte de los ciudadanos se rigen por reglas y normas que varían desde el punto de vista cualitativo como del cuantitativo, se produce, en efecto, un claro traspaso de responsabilidades vitales en materia de toma de decisiones del sector público al privado, y el poder sobre los activos se transfiere a una empresa privada.

LA DIVERSIDAD

Cabe también destacar que lo que entendemos por APP puede ir desde una operación menor, como un contratista particular que repara cañerías en un asentamiento urbano informal, hasta una gran multinacional contratada para gestionar el suministro de agua y el saneamiento de toda una ciudad. El tipo y el alcance de los acuerdos son muy diversos, y pueden comprender desde contratos a corto plazo, basados en un régimen de pago por servicio prestado, hasta concesiones de 30 años. En los debates sobre la privatización del agua, la atención suele centrarse en las grandes empresas multiservicios como Suez, Veolia, RWE Thames y (hasta hace muy poco) Bechtel, pero las compañías y los empresarios pequeños constituyen una gran parte de la ofensiva privatizadora, aunque estos microacuerdos suelan pasar inadvertidos. Esta forma de privatización menor y sigilosa merece tanto interés como los intentos de las grandes multinacionales por hacerse con sistemas hídricos completos.

Hay otras formas de privatización, menos fáciles de clasificar, que conllevan el traspaso de las obligaciones del servicio a personas, comunidades y ong. Este trasvase de responsabilidades y procesos de toma de decisiones, plasmado en las publicaciones neoliberales en conceptos tales como "ciudadanía activa" y "empoderamiento comunitario" -en contraposición a la dependencia del sistema de bienestar social-, también representa un desplazamiento de lo público (es decir, del Estado) a lo privado (en este caso, a una persona o comunidad). Este traspaso del poder sobre la toma de decisiones a personas o comunidades, aunque no funciona necesariamente con los mismos incentivos y marcos institucionales o económicos que una empresa privada, constituye un abandono de responsabilidades por parte del Estado.

LA CORPORATIZACIÓN

El término comercialización alude a un proceso mediante el cual los mecanismos y las prácticas del mercado se incorporan en la toma de decisiones operativas de un servicio público; por ejemplo, maximización de beneficios, recuperación de los costes, licitaciones públicas, análisis de coste-beneficio, salarios en función del rendimiento, toma de decisiones independiente, inversiones orientadas por la demanda, etcétera. Todo esto se opone frontalmente a los principios tradicionales de funcionamiento del sector público, basados en la planificación integrada, las subvenciones (cruzadas), la toma de decisiones según la oferta, el sentido de la equidad, etcétera.

Una forma de comercialización institucional muy popular es la denominada corporatización. Se habla de ella cuando los servicios se dividen en unidades comerciales dependientes, que el Estado posee y dirige siguiendo los principios del mercado.

LOS CAMBIOS

La corporatización conlleva dos grandes cambios organizativos. El primero es el de la independencia económica, es decir, que todos los recursos implicados directamente en el suministro de un servicio se separan del resto de funciones del servicio (por ejemplo, el personal que trabaja en el sector del agua se desvincula, con fines contables, del personal que trabaja en la gestión de los recursos, y no pueden trabajar para otra unidad). En el caso de recursos compartidos por varios departamentos (por ejemplo, tecnología de la información o vehículos), la unidad independizada paga a la otra el importe total por el uso de dichos recursos. El objetivo de esta desconexión financiera es crear un sistema contable transparente, que permita identificar todos los costes e ingresos relacionados con el servicio, así como los subsidios entrantes o salientes de la unidad independizada. Lo que se persigue con esto es evidenciar los verdaderos gastos o el superávit del servicio, de modo que los administradores puedan detectar las áreas de pérdidas o ganancias que, de otro modo, quedarían ocultas en los intrincados sistemas contables y mecanismos de subvenciones cruzadas de un plan de prestación de servicios con la contabilidad centralizada. Esta desconexión financiera también permite marcar objetivos económicos para los administradores (cuando, por ejemplo, se los recompensa por reducir las pérdidas o aumentar las ganancias), que reciben un sueldo basado en el mercado.

Así, este enfoque busca atraer a altos ejecutivos que financien su carrera, asegurándose que el balance final sea positivo.

El segundo elemento de la corporatización sería la independencia administrativa; es decir, la creación de unidades comerciales separadas, gestionadas por funcionarios designados, que operan con plena independencia de la autoridad pública. Los funcionarios públicos siguen fijando estándares y objetivos en materia de prestación para esa unidad corporatizada, además de supervisar y evaluar sus actividades, pero la gestión cotidiana y la planificación a largo plazo de la unidad dependen del equipo administrativo independizado.

LOS VÍNCULOS

Así, el vínculo entre corporatización y privatización se encuentra, ante todo, en el cambio de la escala de valores administrativa, que pasa a centrarse en los resultados económicos a corto plazo. Esta transformación de la cultura administrativa puede ser tan radical que puede darse el caso de que empresas y servicios de propiedad y gestión estatal (es decir, considerados cien por cien públicos) se comporten de forma más mercantil que sus equivalentes privados, con administradores que fomentan y aplican con firmeza los principios del mercado y de la recuperación de los costes.

En segundo lugar, la corporatización también suele promover la contratación externa como estrategia operativa y como una manera discreta de recortar costes. Un entorno competitivo, a su vez, exige que se desregule (o se vuelva a regular) el dominio monopolístico del servicio, y que se permita a otros proveedores competir con la unidad independizada para prestar un determinado servicio a precios rentables. La supresión de las subvenciones, por ejemplo, obliga a empresas de propiedad estatal a competir, en igualdad de condiciones, con empresas privadas u otras entidades corporatizadas para conseguir financiación. En algunos casos, puede también que la entidad corporatizada deba competir con una empresa privada para obtener la gestión de un servicio.

En tercer lugar, la corporatización puede servir como puerta de entrada a la inversión, la propiedad o el control directos de entidades privadas, pues hace que los servicios públicos resulten más atractivos para el sector privado. Al fin y al cabo, a las empresas privadas no les interesa adquirir participaciones en servicios con estructuras de subsidios cruzados complejas o poco transparentes, con poca flexibilidad, con procesos decisorios que tienen un fuerte componente político o con culturas administrativas contrarias al mercado. Por lo tanto, es mucho más fácil atraer el interés de las empresas privadas a través de servicios públicos cuyas funciones están bien delimitadas del resto, con estructuras de costes y ganancias netamente definidas, y dirigidos por administradores con mentalidad empresarial.

LAS CONSECUENCIAS

Evidentemente, no todas las iniciativas de corporatización persiguen preparar el terreno a otros planes más amplios de privatización, pero sí constituyen un buen motivo, cada vez más habitual, para los gobiernos que están adoptando este tipo de modelos. Como señaló un alto gerente entrevistado en Ciudad del Cabo sobre los planes municipales para corporatizar los servicios hídricos: "Lyonnaise des Eaux ha llamado a mi puerta en dos ocasiones. Estas empresas francesas del agua se han hecho demasiado fuertes como para resistirse a ellas. La absorción es inevitable. Lo que ahora deseo es gestionar nuestros servicios como sólidas unidades comerciales y garantizar así que podamos negociar desde una posición fuerte cuando eso suceda finalmente".

De este modo, la corporatización allana el terreno para la participación del sector privado en los servicios públicos y/o crea sistemas de propiedad y gestión pública que se comportan, a efectos prácticos, como un proveedor del sector privado, imitando los discursos y las prácticas comerciales, y actuando como minadores del Estado.

* Se transcriben pasajes de "Teorizando la privatización. Contribución al desarrollo de una perspectiva de investigación crítica". Los subtítulos no pertenecen a los autores. El artículo está contenido en el libro, de próxima distribución, Más allá del mercado. El futuro de los servicios públicos (publicado por Transnational Institute), un proyecto editorial que pretende "exponer las limitaciones de las reformas orientadas al mercado y proponer nuevas ideas para la reinvención democrática, participativa, eficiente y responsable de los servicios públicos". Presentado como un Anuario de servicios públicos 2005/06, el libro contiene valiosos desarrollos teóricos y análisis relativos a las discusiones en curso sobre la naturaleza y concepto de los servicios públicos, así como la evaluación del estado de situación en 12 países. 
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