Informe Especial: la industria del papel, enclaves extranjeros [Laura Valles - Verónica Gago]

[Ernesto Herrera]

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Boletín informativo - Red solidaria de la izquierda radical

Año III - 6 de marzo 2006 - Redacción: germain en chasque.net

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Informe Especial/la industria del papel

El usurero pacto binacional que la papelera Botnia le impuso al Uruguay

Cómo tener la pelota bien atada

Para una joya legal del menemismo: Uruguay tiene que indemnizar a la empresa hasta si le hacen una manifestación en la puerta. El Acuerdo con Finlandia fue impuesto en 2003 con la dura oposición del Frente Amplio.
 
Laura Vales
Página/12, Buenos Aires, 6-3-06

 
Supongamos que las papeleras que se construyen en Fray Bentos comienzan a funcionar. Pasa el tiempo, un día ocurre un problema de contaminación. Los vecinos de Fray Bentos protestan. Y sus acciones -cortes de ruta que bloquean la entrada de camiones a las plantas, por ejemplo- perjudican a las empresas. La situación es nada más que una conjetura, pero ya está prevista y sus consecuencias, férreamente pautadas: el Estado uruguayo se verá obligado a indemnizar a las plantas de celulosa por sus pérdidas, aunque sean culpables de afectar el ambiente. Así lo establece el Acuerdo de Protección de Inversiones que Uruguay firmó con Finlandia, en cuyo artículo 6 se lee, sin maquillaje: "Los inversores que sufran pérdidas" por "revueltas, insurrecciones o manifestaciones" serán indemnizados "en efectivo, en moneda de libre conversión e inmediatamente transferible", con una cifra que se calculará según el criterio "que resulte más favorable" a los dueños de las empresas.

Botnia, la compañía finlandesa que levanta del otro lado del río la megaplanta de procesamiento de pulpa de madera, impuso el acuerdo entre los dos países como condición para instalarse en territorio uruguayo.

Fue en el año 2002, durante la presidencia de Jorge Batlle, antes de que la empresa iniciara las obras de construcción. Es una paradoja que la imposición fuera conocida por la actitud del Frente Amplio, que se opuso a su firma. La coalición que poco tiempo después llevaría al gobierno a Tabaré Vázquez argumentó entonces, con razones ahora borradas de su discurso, sobre los riesgos de este instrumento legal que dejó a los uruguayos en una posición muy débil para intervenir en lo que las papeleras hagan en su territorio.

El acuerdo fue suscrito el 21 de marzo de 2002, en Montevideo, entre el Poder Ejecutivo de Uruguay y el de Finlandia. El Senado lo aprobó el 15 de octubre siguiente y la Cámara de Representantes, el 4 de mayo de 2004. Votaron a favor las bancadas del Partido Nacional, el Colorado y el Independiente. Se opusieron todos los legisladores de Encuentro Progresista-Frente Amplio. El debate quedó asentado en versión taquigráfica.

En las formas, es un convenio para la protección de las inversiones de cada país en el otro, en un tono de reciprocidad. Pero su aprobación fue una exigencia de Botnia. En la discusión del Parlamento nadie lo negó. Al contrario. El diputado Pablo Mieres (Independiente) fundamentó así su postura: "He votado afirmativamente porque parece imprescindible que se proceda con la mayor urgencia para la aprobación de esta inversión. ¡Como si Uruguay viviera en un mundo lleno de inversiones! Acá pasamos meses tratando de aprobar este acuerdo que, como todos sabemos, es el marco necesario para una inversión de mil millones de dólares. Lamentamos que no haya sido por unanimidad. Pero bueno, aunque sea con una mayoría ajustada, está la ley y, por lo tanto, estarán las inversiones" (Actas de la Sesión de la Cámara de Representantes del 04-05-04).

Su par Naum Bergstein (batllista) completó el concepto: "En el mundo entero hoy las grandes empresas privadas no hacen inversiones importantes fuera de fronteras si no median previamente estos acuerdos de protección recíproca", dijo.

Dolores de cabeza

Los artículos más cuestionados del Acuerdo Uruguay-Finlandia fueron el 5, 6 y 9. Ellos norman:

- Que las inversiones no podrán sufrir expropiaciones directas ni indirectas (la figura de "expropiación indirecta" es una novedad).

- Que el Estado deberá indemnizar las pérdidas por manifestaciones o revueltas.

- Que en caso de controversia, las empresas podrán saltearse los juzgados nacionales y llevar el tema a tribunales internacionales, según les parezca. La oposición al Acuerdo fue encabezada por el Frente Amplio. La diputada Raquel Barreiro, según consta en la versión taquigráfica, sintetizó así su rechazo: "Estamos de acuerdo con las inversiones, pero no con cualquier inversión. Las inversiones deben tener en cuenta el cuidado del medio ambiente, el cuidado de la vida digna de los ciudadanos y, en lo posible, el futuro de la vida de nuestros hijos, porque el cuidado del medio ambiente implica dejar un mundo sano y saludable para ellos".

La legisladora cuestionó que se otorgara a las empresas la facultad de elegir, en caso de diferendos, al tribunal arbitral. "Nosotros siempre nos hemos opuesto a esto, porque el inversor se coloca en un plano superior al del Estado y elige los tribunales (privados) que más le convengan. Se elude la jurisdicción de los tribunales nacionales, con lo que la soberanía descansa muy maltrecha".

Su compañera de bancada Silvana Charlone se refirió a la expropiación indirecta: "Me gustaría saber (a qué se refiere el convenio) cuando habla de expropiaciones indirectas -cosa que no ha aparecido en otros tratados-. Nosotros pensamos que vamos a ser gobierno y no sé si nuestra futura reforma tributaria puede ser entendida como una expropiación indirecta de la cual más tarde nos vamos a tener que responsabilizar".

Aquella sesión de aprobación de la ley se hizo cinco meses antes del cambio de gobierno, luego de varios intentos fallidos de sancionarla, cuando los votos del Frente Amplio en el Parlamento estaban en minoría. Tras convertir el acuerdo en ley, el diputado Ricardo Castromán, del Partido Socialista, hizo una lectura a futuro: "Creo que esto le va a traer muchos dolores de cabeza al Estado uruguayo, cualquiera sea la conducción política que a partir de octubre tome los destinos del país", dijo a Radio El Espectador. El acuerdo "no da muchas salvaguardas: les da todas las salvaguardas".

"Enclaves extranjeros"

Los especialistas consultados por Página/12 coinciden en que el punto más perjudicial es el que permite a las empresas saltearse la Justicia uruguaya, por la desprotección que eso implica para los ciudadanos. Si una controversia entre las partes no es resuelta de manera amistosa en el término de seis meses, dice el Acuerdo, "la misma, a criterio del inversor", podrá ser llevada a un tribunal arbitral internacional. El texto pone como opciones la Corte Internacional del Centro para la Solución de Controversias (Icsid) y un cuerpo ad hoc que tome las normas de Naciones Unidas.

También es visto con preocupación el concepto de expropiación indebida. Y un párrafo que establece que "cada Parte Contratante no impedirá, con medidas injustas, o arbitrarias o discriminatorias, la administración de las inversiones".

¿Qué pasaría en el caso de que el gobierno de Tabaré quisiera, a pedido de la Argentina, modificar el funcionamiento de las plantas papeleras? ¿Podría el convenio impedir la suspensión de las obras por 90 días, como intenta acordar Buenos Aires con Montevideo? No está tan claro. "Pero en principio -señalaron los consultados-, cualquier cambio en las condiciones en las que se pautó inicialmente la inversión puede hacer que las firmas se consideren con derecho a reclamar."

El Acuerdo fue denunciado por el fiscal uruguayo Enrique Viana en su demanda contra el Ministerio de Vivienda por haber autorizado la instalación de las fábricas. El fiscal apuntó allí un dato agravante: Botnia y Ence tendrán dos zonas francas. "Se constituyen así verdaderos enclaves extranjeros privados: áreas cercadas y aisladas eficientemente".

Sería un error mirar este acuerdo como algo excepcional, inédito. Porque aunque algunos de sus artículos, como el que anticipa una indemnización si hay manifestaciones, son realmente notables, el convenio debe ser puesto en un contexto más amplio: el de los avances del poder de las empresas transnacionales sobre los países periféricos. Firmados a partir de ladécada del '90, no sólo Uruguay si no también la Argentina tiene convenios de este estilo. Son una de las nuevas formas de dependencia económica, que subordina las leyes locales e incluso los instrumentos básicos del derecho internacional. En Argentina, en base a un Tratado con Estados Unidos, Azurix busca cobrar 550 millones de dólares por un intento fallido de implementar un sistema privatizado de agua en la provincia de Buenos Aires. En Bolivia, tras la guerra del agua, Bechtel Agua del Tunari denunció al gobierno por el Tratado Países Bajos-Bolivia.

El acuerdo Finlandia-Uruguay es un corsé que limita (por un período de 20 años) las posibilidades de acción del gobierno de Tabaré Vázquez para solucionar el conflicto abierto por las papeleras. Tiene un extenso período de vigencia, de 20 años. Nos guste o no de este lado del río, estará como trasfondo de todas las negociaciones entre Uruguay y Argentina. 

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Informe Especial/la industria del papel

Que Rollo

El conflicto con las papeleras ha desnudado problemas ligados al modelo de desarrollo de la región y su inserción en el mercado mundial. El impulso del monocultivo forestal se inició hace más de 16 años, fomentado por el Banco Mundial y el BID. La explotación forestal y las plantas de celulosa en Argentina, Brasil y ahora en Uruguay funcionan como engranajes de fábricas globales que destinan para la región sólo los primeros eslabones de sus cadenas productivas.

Veronica Gago
Suplemento Cash
Página/12, Buenos Aires, 6-3-06

 
El impacto social y político que alcanza el conflicto por la instalación de las fábricas de celulosa de papel en Uruguay ha desnudado problemas ligados al modelo de desarrollo de la región y su inserción en el mercado mundial. El caso uruguayo es sobre todo una muestra paradigmática -por el tamaño de las plantas y la dimensión de la economía oriental- de lo que en Misiones, la provincia que concentra más de la mitad de la producción nacional de pasta celulósica, representa la empresa forestal Alto Paraná, la más grande del país y dueña del 33 por ciento de la superficie forestada de la provincia. Ambas situaciones dan cuenta de un modelo depredatorio-extractivo de recursos naturales que se expande en esta parte del mundo y que funciona como engranaje de verdaderas fábricas globales que destinan para la región los primeros eslabones de sus cadenas productivas.

Relocalización

Según el economista Claudio Lozano (CTA), "a nivel internacional, con la oferta actual está absolutamente cubierta la demanda existente en relación al papel blanco y su uso imprescindible". Sin embargo, la instalación de varias empresas trasnacionales en el cono sur responde "a la expansión del uso de papel para cuestiones ornamentales y de lujo, a la orden del día en el sistema de packaging que aportan a otras industrias". Los demandantes principales de este tipo de producción son los países más ricos. Los consumos comparativos lo prueban: mientras Finlandia (el país de donde proviene la empresa Botnia, una de las pasteras que ya se están construyendo en la rivera uruguaya) utiliza 380 toneladas al año, Argentina consume 43 y Uruguay 22.

Los criterios de relocalización de las plantas obedecen a la exigencia de rentabilidad de las empresas al interior de una cadena de producción globalizada. Esto implica que las ventajas de instalarse en la región se realizan en la medida en que logran acelerar un proceso económico-ambiental que necesita la venta compulsiva de campos para la forestación, la expulsión de la población rural, la reducción de la diversidad productiva de las zonas involucradas y una promoción estatal de este tipo de inversiones. La falta, hasta el momento, de políticas que contemplen un desarrollo productivo más amplio y que tengan en cuenta una protección ambiental aumentan el impacto de primarización que estas inversiones tienen sobre la economía de la región. Argentina, durante la última década, ha sido un importador neto de productos forestales con alto valor agregado (láminas, muebles y papeles de impresión) y un exportador de bienes primarios o semielaborados (rollizos, madera aserrada y pasta para papel).

Sin embargo, para el economista Aldo Ferrer, si se superan las objeciones ambientales y tecnológicas planteadas, no hay por qué no considerar la instalación de las fábricas como "una oportunidad de crecimiento y desarrollo".

El debate por la instalación de algunas de las plantas más grandes del mundo en la región -tendrán una capacidad instalada para producir 1 millón 800 mil toneladas de pasta- logra así poner sobre la mesa una serie de cuestiones que pasaban inadvertidas hasta ahora, con decenas de plantas instaladas en Argentina, Brasil y Chile: el tipo y la magnitud de empleo que esta forma de inversión genera, la imposibilidad del Mercosur de pautar regionalmente una relación con las grandes trasnacionales que supere la pura competencia entre Estados para atraer al capital internacional y el modelo depredatorio-extractivo de materias primas.
De hecho, la forma de organización industrial papelera ejemplifica notablemente esta guerra por los recursos naturales, ya que se caracteriza por una estructura integrada verticalmente hacia el control y la propiedad directa del bosque, debido a la importancia crucial de la materia prima en la producción y la imposibilidad de sustituirla. Esto se traduce en que el control del abastecimiento de la madera es un factor estratégicamente indispensable para las empresas.

Monocultivo forestal

El impulso del modelo de monocultivo forestal se inició hace más de 16 años, fomentado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que llevó a los países de la región a modificar sus regímenes de promoción forestal. Uruguay, por ejemplo, permitió desde 1987 la compra de tierras por sociedades anónimas, dando lugar a un acelerado proceso de extranjerización y latifundización. Esto se complementó con una política de subsidios estatales (50 por ciento del costo de la forestación), entregas de créditos, exoneración de impuestos nacionales y locales y la realización de obras de infraestructura para ayudar al transporte y exportación de madera. En Argentina la última disposición de esta misma tendencia es la ley la Ley 25.080 y su decreto reglamentario 133/99.

Según Lozano, el acuerdo bilateral entre Uruguay y Finlandia es casi idéntico a los firmados durante toda la década del '90 entre Argentina y Estados Unidos en el sentido que consolida un sistema de protección a la inversión extranjera basado en la cesión de jurisdicción que, ante la eventualidad de una modificación en los contratos, vuelve a los países latinoamericanos demandables ante el CIADI.

Hay una suma de elementos en el caso de Botnia y Ence (la segunda de las pasteras instalada en Uruguay, de origen español) que proyectan las características del modelo en general: en la medida en que se les ha declarado a los territorios en los que se sitúan "zonas francas", no pagan impuestos; los insumos y servicios que utilizan son en buena medida de origen internacional; y muchas veces no precisan servicios portuarios porque las plantas tienen sus propias terminales. De esta manera, en la región se dan los primeros eslabonamientos de las cadenas productivas de la industria papelera, sin avanzar aún en la creación de complejos productivos de mayor dinamismo y desarrollo, capaces de multiplicar sus efectos en términos ocupacionales, de ingresos y de crecimiento tecnológico e industrial.

Ferrer sitúa más bien los términos a futuro: "Hay que tratar que proyectos como éstos en vez de ser protagonizados por empresas extranjeras, sean asumidos por capitales argentinos y uruguayos, por el empresariado local".

La ilusión del empleo

Uno de los principales argumentos de las pasteras para conseguir consenso público es anunciar los puestos de trabajo que crearán. La página web de Botnia enfatiza que habrá "300 empleados en la planta de celulosa, pero con un total de 8000 puestos de trabajo que se generarán en Uruguay (5000 puestos directos y 3000 indirectos)". Para evaluar el impacto real del empleo es necesario distinguir una primer etapa que consiste en la construcción de las plantas, de una duración aproximada de tres años, de una etapa posterior. En la primera, podrían ocuparse entre 600 y 900 trabajadores por planta. La segunda etapa, debido a la alta tecnificación de las empresas y la exigencia de un trabajo calificado en buena medida extranjero, hará descender la mano de obra directa empleada. Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que -según los economistas consultados- los empleos indirectos que se promocionan como un efecto de la instalación de las pasteras son mayoritariamente los que ya existen por el trabajo de plantación, cosecha y transporte de madera, es decir, por la exportación directa de materia prima. La versión de las empresas difiere así de un diagnóstico en el que varios análisis coinciden: el balance neto del empleo, debido a la disminución de puestos en los sectores de turismo, pesca, actividad agrícola y apicultura, por la instalación y el impacto económico-ambiental de las pasteras, arroja un resultado negativo. Esto se debe a que son empresas de capital intensivo que más allá del primer momento de construcción, ocupan poca mano de obra. 
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Opinan economistas uruguayos

Suplemento Cash

Jose Rocca (Economista y docente de la Universidad de la República - Uruguay)

"Aceptar actividades indeseables"

 
"Estamos inscriptos en una división internacional del trabajo que nos lleva a tener que aceptar las actividades indeseables que forman parte de las cadenas productivas controladas por las grandes trasnacionales. Esos costos son un mal negocio tanto por la contaminación como por el poco impacto de empleo directo que tienen estas inversiones. Son inversiones de 1200 millones de dólares, de los cuales 900 se destinarán a instalar la planta. Además, la mayoría de ese dinero entra por medio de la importación de maquinarias ya producidas en otros lugares. Claro, se puede hablar de un impacto en el PBI de la economía nacional, pero los ingresos generados se los llevan mayoritariamente las empresas trasnacionales. Creo que lo que vemos con la instalación de estas plantas es una suerte de menemismo tardío, en el sentido de que hay un sector de la derecha económica que aprovecha la desavenencia dentro del Mercosur para presionar por un acuerdo directo con Estados Unidos."

Gustavo Melazzi (Economista especializado en Planificación y docente en la Multiversidad de Uruguay)

"Acentúa el modelo de monocultivo"

 
"El impacto sobre el PIB en el caso uruguayo será del 1,5 por ciento. Pero hay que tener en cuenta que esto será así en la primera etapa, hasta el 2008: mientras dure la construcción de las plantas. Cuando entren en operación, la baja de la mano de obra directa así como el alto componente importado de la fuerza de trabajo calificada y de la tecnología empleada reducirá fuertemente ese porcentaje. La instalación de estas empresas no cambia cualitativamente la tendencia económica del país, ya que el proceso de industrialización de los troncos no se hará aquí. Creo que esto es lo que tendría que haber negociado el gobierno y no lo hizo. Hay aún posibilidades de ampliar la superficie de forestación y varias empresas siguen comprando tierras y anunciado inversiones, como la sueca Stora Enso. Esto indica que más que un aprovechamiento del suelo de manera combinada, como podría ser la mixtura entre ganadería y forestación, se acentúa el modelo de monocultivo."

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