Nicaragua: hacia el quinto programa con el FMI [Adolfo Acevedo Vogl]

[Ernesto Herrera]

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boletín informativo - red solidaria de revistas
Correspondencia de Prensa
Año IV - 28 de noviembre 2006 - Redacción: germain5 en chasque.net

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Nicaragua

Hacia el quinto programa con el FMI 

Adolfo Acevedo Vogl 
CADTM
www.cadtm.org/


Nicaragua esta culminando, el 15 de Diciembre de 2005, un Programa de 3 anos que fue extendido a 4, con el FMI, en el marco del Servicio Financiero para la Reduccion de la Pobreza y el Crecimiento (PRGF). Con esto, el pais habria completado 15 anos de relaciones con el FMI, durante los cuales habria negociado cuatro Programas con este organismo. Mientras tanto, el nuevo Gobierno electo de Nicaragua se apresta a negociar de inmediato los terminos del quinto Programa con el FMI.
Este nuevo Programa sera clave, pues representara la culminacion definitiva de la subordinacion de Nicaragua a la condicionalidad del FMI. Si este organismo logr imponer sus exigencias, habra logrado que las restricciones que impone sobre el manejo de la politica macroeconomica se conviertan en parte integrante del marco legal del pais, indefinidamente.

Este nuevo Programa sera clave tambien, porque su periodo de vigencia coincide con el periodo durante el cual Nicaragua deberia hacer un esfuerzo extraordinario en la inversion publica en capital humano e infraestructura basica, para lograr el cumplimiento de los Objetrivos de Desarrollo del Milenio, y para recuperar o no perspectivas basicas de desarrollo futuro.

Esto significa que la condicionalidad del FMI, si se mantiene bajo los patrones actuales, al restringir drasticamente la inversion en capital humano e infraestructura basica, podria convertirse en un obstaculo determinante para que Nicaragua logre alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Esarrollo del Milenio, y comprometeria seriamente las perspectivas de desarrollo futuro del pais.

El FMI esta dejando una serie de puntos de partida basicos para iniciar las negociaciones de un nuevo Programa. Estos son:

1) La reforma de la Ley de Municipios y la Ley de Transferencias Municipales para asegurar definitivamente la "neutralizacion" de las transferencias municipales:
Ya en el "Documento de la V y VI revisión" del Programa PRGF con el FMI, elaborado por la misión de dicho organismo que monitorea el acatamiento del Programa, y presentado ante su Directorio en Diciembre de 2003, se encuentra una severa crítica a la Ley de Transferencias, en términos de que la misma no es "fiscalmente neutral". En este Documento, el staff del FMI apremia a las autoridades nicaragüenses a adoptar medidas que restaurasen la "neutralidad fiscal" del proceso de descentralización.

"La Ley de Transferencias Municipales (Julio 2003) mandata crecientes transferencias de ingresos a las municipalidades, comenzando en 2004, pero no devuelve simultáneamente responsabilidades de gasto por un monto equivalente. La misión, apoyada por el staff del Banco Mundial y el BID, urge a las autoridades emparejar las transferencias de ingreso con devolución de gastos, para asegurar la neutralidad fiscal del proceso"

La exigencia de "devolver" a las municipalidades nuevas responsabilidades de gasto, para "emparejar" estas con las transferencias de ingreso se ha traducido, más recientemente, en la exigencia de que la Ley de Municipios y la propia Ley de Transferencias sean reformadas, con el propósito principal de asignar con claridad a las municipalidades competencias y responsabilidades de gasto que hasta ahora habían venido sido desempeñadas total o parcialmente por el gobierno central.

"La realización de la descentralización completa requerirá revisar el actual marco jurídico. En un primer paso, y otra acción previa para proceder con el Programa, la Asamblea ha pasado una ley retrasando los aumentos posteriores en las transferencias a los municipios (ahora serán aumentadas del 7 al 10 por ciento de los ingresos tributarios en 2010, no en 2007). Esto aliviará las presiones sobre el gasto al preparar el Presupuesto para 2007, y proporciona tiempo para la reforma adicional del marco jurídico. Las autoridades observaron que, como parte del acuerdo político reciente, se ha alcanzado un acuerdo más amplio de cambiar los leyes que sustentan el marco de la descentralización, para devolver claramente (nuevas) responsabilidades de gasto a los municipios. Como tal, las enmiendas a estas leyes serían sometidas a la Asamblea antes de junio de de 2006. Al reformar el marco legal, será importante vincular explícitamente las transferencias de recursos a los municipios contempladas en la Ley de Transferencias Municipales, con la devolución de (nuevas) responsabilidades de gasto, las cuales se deberán definir más claramente en la Ley de Municipios" (Documento de la VII, VIII y IX Revisión del Programa con el FMI, Diciembre de 2005).

Las exigencias por la búsqueda de la "neutralidad fiscal" a partir de la "devolución" de mayores responsabilidades y competencias a los municipios, que contrarrestarían el monto de las transferencias recibidas, parten del supuesto de que las responsabilidades que La Ley de Municipios asigna a estos, estarían plenamente financiadas con el potencial tributario municipal existente.

Es decir, contrariamente al consenso prevaleciente en el país, parten del criterio de que los Municipios nicaragüenses no adolecerían de ninguna "brecha fiscal vertical". Este consenso existente en el pais, que se reflejo en la Ley de Teansferencias, y al cual se contrapone el FMI, se sustentaba en el criterio que los Municipios recibieron a través de la Ley de Municipios y sus reformas, responsabilidades de gasto que no alcanzarían a ser cubiertas solamente a partir de los esfuerzos de recaudación de los propios Municipios

Dicho en otros términos, este consenso partía del criterio de que los Municipios nicaragüenses adolecían de un "desequilibrio fiscal vertical"

Esta brecha fiscal "vertical" surge debido a una asimetría: la descentralización fiscal es típicamente mayor en la dimensión del gasto que en la dimensión de los ingresos tributarios.

Desde el punto de vista del gasto, existe un extenso numero de bienes y servicios públicos locales que en principio son provistos de forma mas adecuada por los niveles locales de gobierno. Desde el punto de vista de los ingresos, sin embargo, las bases tributarias que se otorgan a los municipios suelen ser limitadas y de escaso rendimiento. Por lo tanto, resulta extremadamente difícil aumentar los recursos de los municipios simplemente devolviéndoles impuestos más productivos, ya que la naturaleza de la mayoría de éstos hace que sea deseable que continúen siendo manejados desde la órbita del gobierno central.

Desde este punto de vista, las transferencias son necesarias porque, aún en el caso de que los gobiernos subnacionales recaudaran los ingresos tributarios que les corresponden de la manera más eficiente posible, dichos ingresos serían insuficientes para enfrentar sus responsabilidades y competencias relativas al ejercicio de la administración y el gobierno local, a prestación de servicios públicos y la promoción del desarrollo local. Más aún, en ciertos casos los ingresos propios podrían ser insuficientes incluso para asegurar un nivel mínimo de administración y servicios.

Otro consenso expresado por la Ley de Transferencias, se refería a la necesidad de hacer uso de las transferencias presupuestarias para afrontar al desequilibrio fiscal "horizontal" de que adolecen los Municipios. Este desequilibrio o brecha "horizontal" se deriva de la desigualdad en el potencial de recaudación fiscal percápita, o capacidad fiscal, de los diferentes gobiernos locales.

Algunas localidades - debido a que concentran mayor densidad comparativa de población y actividad económica -, contarán con un potencial de recaudación fiscal percápita mucho mayor que el promedio, independientemente de las bases impositivas seleccionadas, mientras que un gran número de municipalidades - aquellas con una significativamente menor concentración de población y actividad económica -, tendrán una capacidad de ingresos fiscales percápita muy inferior al promedio, lo cual es tanto inequitativo como ineficiente.

La búsqueda de la "equidad horizontal" mediante transferencias fiscales tiende a buscar la mayor equiparación posible de la capacidad fiscal entre los diferentes municipios, compensando a aquellos municipios con menor capacidad de ingreso con mayores transferencias, con vistas a igualar su capacidad de ingreso percápita con el promedio nacional.

Tomándola como indicador de la presencia de desequilibrios "horizontales", encontramos que la recaudación tributaria municipal se encuentra distribuida de manera extremadamente desigual en Nicaragua.

Resulta notorio que, con el nivel tan pronunciado que alcanzan las desigualdades en el desarrollo de los diversos territorios y Municipios que integran en país, expresado en las enormes disparidades en el potencial de ingresos percápita municipal, los documentos del FMI que expresan la exigencia de neutralizar las transferencias municipales, alegando que en NIcaragua no existe brecha fiscal vertical, que afecte a las municipalidades, no hagan ninguna referencia a la existencia o no de una pronunciada "brecha fiscal horizontal" que afectaría a los Municipios nicaragüenses. Al trasladarsele a los Gobiernos Municipales nuevas competencias o responsabilidades de gasto que actualmente corresponden a instituciones del Gobierno Central, se forzaria a estos a hacer frente a esas nuevas responsabilidades con los recursos de las transferencias, de modo que no podran usar estas para cubrir sus actuales y masivas "brechas" fiscales vertical y horizontal.

2) El "ajuste automatico" de las tarifas de la energia electrica y la reforma de la Ley de Estabilidad Energetica con el proposito de eliminas los controles a los precios de la energía en el mercado de ocasión y eliminar toda posibilidad de introducir control de precios de los hidrocarburos y la regulacion de los margenes excesivos en estos mercados.

3) Implementacion de un "mapa de ruta" detallado para la aprobacion e implementacion y entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal, la cual estableceria, como Ley de la Republica, una serie de reglas permanentes que subordinarian el comportamiento de la politica fiscal, con el proposito de que la misma quede sujeta definitivamente a las restricciones que el FMI considere indispensables, incluyendo el establecimiento de sannciones a los funcionarios responsables por el incumplimiento de las mismas. El país solo podría desviarse de dichas "reglas" en caso de una verdadera catastrofe nacional, siempre que esta sea ademasdebidamente calificada.

En terminos practicos, esto otorgará el rango de Ley de la República a los "techos", reglas y restricciones fiscales multianuales, acordados con el FMI.

Dichos techos se orientan a restringir de manera muy severa el crecimiento del denominado "gasto primario" del gobierno (es decir, el gasto del gobierno ennel cumplimiento de sus responsabilidades fundamentales para con la ciudadania: provision de servicios publicos de educacion, salud, agua y saneamiento, infraestructura, defensa y seguridad ciudadana, administracion de justicia, etc), con el proposito de asegurar, ante todo, y al costo que sea necesario, la disponibilidad de recursos para el pago de la abultada deuda publica y las transferencias netas al Banco Central.

Los recursos que pueden destinarse al Gasto Primario, son el residuo que resta despues de cubrir las exigencias del servicio de la deuda publica y las transferencias al Banco Central. Asi, por ejemplo, para el periodo 2007-2009 el Gasto Primario se veria "congelado" en solo un 21.4% del PIB, mientras los recursos totales que tendria disponibles el gobierno, en este mismo periodo, alcanzarian un promedio anual de 27.5% del PIB. Es decir, se restringe el monto de los recursos disponibles que se destinan al Gasto Primario, para poder destinar la diferencia hacia el servicio de la deuda publica y el Banco Central.

El FMI, en particular, sostiene que es prioritario acelerar el pago de la deuda pública, elevando aún más los desembolsos anuales en amortización del principal, como vía para "reducir" con mayor rapidez los niveles de endeudamiento. Lógicamente, acelerar los reembolsos significará, durante todo un período, que puede ser muy largo - y que puede coincidir con el período crítico para el cumplimiento de los ODM y las metas nacionales de salud y educación -, aumentar los pagos actuales de deuda, y restringir todavía más el gasto no asociado al servicio de la deuda.

Sobre esta base, se subordina toda la política presupuestaria a la generación de excedentes financieros globales que puedan destinarse al pago del servicio de la deuda pública, y las transferencias al Banco Central, en detrimento de las prioridades fundamentales de estos países pobres, en términos de dotarse del capital humano indispensable, tanto para la superación de pobreza, como para insertarse con posibilidades básicas de éxito en la economía global.

En este esquema, los recursos que quedan disponibles para que el Sector Público para cumplir sus compromisos con la población, son el "residuo" que resta, de los recursos totales del gobierno, una vez deducidas las mencionadas partidas, que adquieren el carácter de prioridades absolutas del Programa con el FMI.

Desde el punto de vista del FMI, esta Ley no debería verse limitada por los mismos "obstáculos constitucionales" que afectaron a la Ley de Régimen Presupuestario. La misma deberia someter a sus reglas el comportamiento fiscal de TODAS las entidades del sector publico, incluyendo universidades y gobiernos municipales.

Por consiguiente, como requisito previo para obtener la "credibilidad" de esta Ley, el FMI estima de fundamental importancia "considerar" qué reformas a la propia Constitución Política del país, serán necesarias para lograr que los presupuestos de las entidades dotadas de autonomía financiera y administrativa (universidades), e incluso política (Gobiernos municipales), se subordinen a este rigido esquema de control presupuestario y fiscal.

Obviamente, la unica reforma que posibilitaria esto es la revision de la Autonomia que la Constitucion establece para Universidades y Municipalidades

Otro "requisito basico" para la Ley de Responsabilidad Fiscal es la eliminación de las asignaciones presupuestarias constitucionales a Universidades de Servicio Público, Municipalidades y Poder Judicial, para poder lograr mayor "flexibilidad" del gasto - es decir, para hacer posible su drástica reducción - frente a eventuales "choques externos".

Otra modificacion constitucional que exigiria esta Ley, se refiere a la potestad constitucional que tiene la Asamblea Nacional para reasignar recursos del presupuesto, entre diferentes rubros del gasto, y entre diferentes instituciones, manteniendose dentro del techo global del gasto.

Esta facultad constitucional se limitaria, por cuanto se prohibiria por completo a la Asamblea Nacional modificar los techos salariales y aquellos orientados al servicio de la deuda interna.

El país perdería hasta el ultimo atisbo de soberanía fiscal. La Asamblea Nacional, además de tener que atenerse a los "techos" acordados con el FMI y convertidos en Ley, no podría modificar, ya no digamos el techo presupuestario global, ni el techo salarial, ni la partida del pago de intereses, ni el monto a ser transferido al Banco Central.

La tendencia a la que apunta esta nueva legislación, es a que el Ministerio de Hacienda, que elabora el proyecto de Presupuesto de la República en el marco del apego estricto a los techos acordados con el FMI, y una vez elaborado lo somete a revisión con el FMI y el Banco mundial para que estos le den su visto bueno, lo enviará a la Asamblea Legislativa para su aprobación, casi sólo como un requisito formal, porque esta deberá aprobarlo sin modificaciones siquiera mínimas que alteren su estricta "concordancia" con dichos acuerdos, que pasarán a tener rango de Ley.

Esta legislación apunta a limitar la posibilidad de que se produzca cualquier proceso deliberativo nacional, alrededor del Presupuesto de la República, que apunte a modificar el enfoque y las prioridades presupuestarias y fiscales comprometidas, acotando inclusive el tiempo que la Asamblea Nacional dedica a su discusión y consulta con los diversos sectores.El pais quedaria atado, de pies y manos.

4) La "reforma" de la Seguridad Social,

5) El "congelamiento" de la masa salarial del gobierno en terminos reales.

Como se evidencia en un documento reciente, publicado por este organismo, la razón fundamental para establecer como condicionalidad el virtual congelamiento de la masa salarial del gobierno en términos reales, estriba en la preocupación del FMI acerca del "efecto demostración" que nuevos aumentos en el salario real del sector publico, principalmente en educación y salud, podrían tener sobre los trabajadores del sector privado, y por esta vía sobre la "competitividad salarial" del país, particularmente en lo que respecta a la maquila.

"Sindicatos fuertes representan a los trabajadores del sector público en sus negociaciones por convenios colectivos, pero no puede decirse lo mismo de los trabajadores del sector privado. Sin embargo, en la medida en que la diferencia entre el salario promedio del sector publico y el salario promedio del sector privado en el sector formal se incremente, se genera el riesgo de "efectos demostración" que conduzcan a demandas salariales más altas en el sector privado" (FMI, Country Report No. 06/173 "Nicaragua: Selected Issues").

Al FMI le preocupa el hecho de que en estos sectores (educación y salud) existen sindicatos fuertes, con un importante poder de negociación, en base a lo cual han logrado, en los últimos años, que la Asamblea Nacional les apruebe aumentos salariales que han significado una modesta recuperación del salario real de los maestros y trabajadores de la salud - a pesar de lo cual persiste todavía un considerable rezago salarial en estos sectores.

Mayores aumentos en los salarios reales logrados por estos sectores, de acuerdo al FMI, podrían dar lugar a un "efecto demostración" sobre los trabajadores del sector formal privado, los cuales podrían entusiasmarse con este "mal ejemplo", e iniciar también su propia pugna por demandas salariales.

Si estas demandas de los trabajadores del sector privado formal (dentro del cual se incluyen las empresas maquiladoras) resultan exitosas, se elevaría el costo promedio de la fuerza de trabajo en el país, y de acuerdo al FMI, Nicaragua perdería el principal "atractivo" que tiene para atraer el tipo de inversiones que son "atraídas" por la existencia, en nuestro país, de niveles salariales míseros, inferiores a los de los países vecinos.

"...remuneraciones crecientes en el sector público arriesgan tener efectos negativos en la competitividad. La mayoría de las inversiones directas extranjeras (FDI) son atraídas al sector formal, incluyendo las operaciones de las mas grandes firmas exportadoras. Como el gobierno continua siendo un empleador importante del sector formal, el crecimiento en los salarios reales del sector público muy por encima del sector privado, arriesga con eventualmente llegar a presionar sobre los costos de la fuerza de trabajo en el sector formal. Esto pondría en riesgo la competitividad del sector exportador formal, y socavaría el atractivo de Nicaragua como localidad para invertir, con respecto a los países vecinos" (FMI, IMF Country Report No. 06/173 Nicaragua: Selected Issues").

En la reciente carta conjunta Coordinadora Civil de Nicaragua-OXFAM Intermon al FMI, se reflejan las propias preocupaciones de estos organismos con respecto a las "preocupaciones" del FMI, relativas a la competitividad:

"Tampoco deja de sorprendernos que el FMI considere la adecuación de los salarios de educadores y trabajadores sanitarios a niveles de vida dignos, como un factor de riesgo para la competitividad frente al inversor extranjero. El que el aumento de los salarios de estos servidores públicos conlleve una mejora de las condiciones laborales debería valorarse como un factor favorable a la atracción de un inversor que busque lo que la CEPAL ha denominado "competitividad auténtica", alejándose de viejas prácticas perniciosas como la carrera hacia mínimos en las condiciones laborales, en tanto mecanismo de atracción del Inversor"(CARTA CONJUNTA CC-OXFAM INTERMON AL FMI) 
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