Uruguay/ renta básica universal: dilemas del reparto [Carolina Porley]

Sab Ene 26 13:02:44 UYST 2013

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Correspondencia de Prensa
26 de enero 2013
Colectivo Militante - Agenda Radical
Montevideo - Uruguay
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Uruguay

Los dilemas del reparto 

La renta básica universal divide a la academia 

Defendida en el mundo por neoliberales, socialdemócratas e izquierdistas, la implementación de un ingreso mínimo para todos los ciudadanos es apoyada en Uruguay tanto por figuras del MPP  como por el precandidato blanco Luis Lacalle Pou. Por distintas razones, la consideran la solución a las limitaciones o falencias de las actuales políticas de combate a la pobreza. En el gobierno se cuestiona la universalidad e incondicionalidad de la medida, así como su viabilidad fiscal.

Carolina Porley 
Brecha, Montevideo, 25-1-2013
http://www.brecha.com.uy/

En 1988 en su artículo "Una vía capitalista al comunismo", el economista belga Philippe van Parijs, considerado el padre del debate contemporáneo sobre renta básica universal (rb), defendía la idea de que los estados debían brindar a sus ciudadanos un ingreso permanente, universal e incondicional que cubra sus necesidades básicas de modo de asegurarles la "libertad real". Ya entonces la idea había sido defendida por figuras de todo el espectro ideológico, desde posicionamientos de un liberalismo radical (como el de Van Parijs) más cercano a la izquierda, hasta planteos neoliberales como el de Milton Friedman, quien propuso en los setenta una variante llamada "impuesto negativo a la renta" (en vez de pagar, el ciudadano recibe), como una política que al tiempo que asegura a todos un mínimo de subsistencia, permite achicar el Estado de bienestar (ese ingreso sustituiría otros programas así como al Estado en tanto prestador de servicios públicos universales, y se pasaría así de financiar la oferta a financiar la demanda).

"La idea de renta básica tal como es defendida por sus principales promotores, tiene tres características: incondicionalidad, universalidad e individualidad. Para recibirla uno no debe cumplir condiciones, más allá de ser miembro de la comunidad política en donde es implementada. La universalidad refiere al nivel de cobertura: no es una política para los más necesitados. Finalmente, es una política destinada a individuos y no a las familias (para evitar reproducir las mismas lógicas de dependencia que se busca limitar). Lo curioso es que la idea ha sido defendida por quienes se ubican en los extremos de un continuo ideológico. Esto se explica en buena medida porque es concebida como un programa para maximizar la libertad individual", afirmó a Brecha el politólogo Cristian Pérez, quien se ha especializado en el tema. 

En diciembre el debate sobre la rb resurgió en Uruguay* luego de que el Parlatino aprobara por unanimidad una ley marco sobre renta básica, que los legisladores se comprometieron a llevar a cada país. En la región el tema está asociado a las falencias de la matriz histórica de protección social (que deja a los sectores más necesitados sin cobertura por no estar formalizados) y a las críticas recientes a las políticas focalizadas de combate a la pobreza.

Así, el diputado Alejandro Sánchez (mpp), que integra la delegación uruguaya en el Parlatino, puso el tema sobre la mesa (El Observador, 26-XII-12). Más allá de que trascendió que se trataba de una propuesta del mpp (lo que fue luego desmentido), entre sus impulsores están los diputados nacionalistas Ricardo Berois (miembro de la comisión del Parlatino responsable de elaborar el proyecto de ley marco) y José Carlos Cardoso, quien informó a Brecha que la idea es apoyada por el precandidato Luis Lacalle Pou. Además recordó que la medida fue apoyada en el Parlatino por los 12 parlamentarios uruguayos.

Claro que la renta básica no logra unanimidades y se distinguen distintos posicionamientos, tanto desde tiendas políticas como académicas. Entre los opositores, están por un lado quienes sostienen críticas similares a las ya formuladas por los economistas neoclásicos. Así, consultado por El Observador, el economista Néstor Gandelman (ort) consideró que la rb afecta los incentivos a trabajar (afectaría el impulso por esforzarse y progresar, consideró). Por su parte, su colega Juan Dubra (Universidad de Montevideo) sostuvo que la rb es un "disparate" porque además de provocar esas distorsiones sobre el empleo, es ineficiente al momento de tributar. 

Estos argumentos han sido rebatidos por los promotores de la medida. Ellos afirman que lejos de afectar los incentivos a trabajar, la rb puede favorecer la formalización del empleo ya que se trata de un ingreso que la persona percibe más allá de su condición económica, a diferencia de las prestaciones condicionadas que se le quitan al individuo una vez éste supera un umbral de pobreza (se evita, por ejemplo, que un individuo prefiera mantener su ingreso en "negro" para seguir cobrando el beneficio). Además se argumenta que se trata de un piso mínimo, que garantiza la supervivencia pero no los niveles de consumo instalados en la sociedad actual, como tampoco otorga otros réditos asociados al trabajo como reconocimiento social. 

En el mismo sentido el diputado Cardoso dijo que las políticas de asistencia a la pobreza actuales sí pueden generar una conducta del tipo "mejor no mejoro porque pierdo el beneficio", y además sostuvo que las rentas que legan las familias ricas a sus hijos también podrían ser "desincentivos" a trabajar. 

Con respecto a la ineficiencia, seguramente un neoclásico como Friedman, al formular la rb como impuesto negativo a la renta, evaluó si esa política caía en ese vicio. Precisamente para los sectores no izquierdistas que apoyan la medida uno de los puntos fuertes es que es más sencilla de aplicar y menos costosa que otras transferencias de recursos, al no requerir una "burocracia" destinada a identificar beneficiarios. Asimismo al ser universal, no genera problemas de cobertura. "Hay gente que dice que esto es un disparate. Hay mucho prejuicio y no se dan cuenta de que esto supone modificar toda la estructura del gasto social que hoy presenta varios problemas", afirmó Cardoso. "Actualmente tenemos toda una burocracia estatal destinada a ver quién es pobre y quién no, lo que supone grandes costos y otros problemas de seguimiento. El Estado lo que te asegura es un básico. De ahí para arriba, depende del esfuerzo de cada uno", complementó Berois.

Parte de libertad

Desde el planteo filosófico liberal que acompaña la formulación, se considera que si las personas quieren vivir con ese ingreso de subsistencia, están en su derecho, y es parte de su libertad. Por esto mismo sostienen que el ingreso no debe ser asociado a contrapartidas que exigen de las personas una conducta ideal. Así, el planteo, que parte de la racionalidad del individuo, se aleja de posturas paternalistas del Welfare State o de políticas focalizadas contra la pobreza, que orientan el consumo y exigen contraprestaciones.

Pero este tipo de reparos al ingreso mínimo también surge de otras voces, distantes ideológicamente de las de Dubra o Gandelman. El director del Instituto de Ciencia Política, Pedro Narbondo, afirmó en la presentación de un libro sobre rb no entender el fundamento de una política de beneficios que no exija condiciones. Agregó que si la rb se aplicara en su sentido original la recibirían tanto personas con los ingresos de Bill Gates como aquellos en situación de vulnerabilidad extrema. 

En el mismo sentido, Pérez afirmó que "la incondicionalidad es un componente que genera problemas normativos, porque viola el principio de reciprocidad. Muchos podrían beneficiarse de la política sin retornar nada a la sociedad". 

Desde el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), el titular de la cartera Daniel Olesker dijo no tener una postura definida sobre el tema (La Diaria, 27-XII-12). En noviembre, en la presentación del libro ya referido, planteó que la rb es un "horizonte programático" hacia el que deben apuntar las transferencias monetarias, aunque citó el costo fiscal como un obstáculo.

Por su parte, el subsecretario Lauro Meléndez elaboró una propuesta de "ingreso básico familiar" que sustituiría a las actuales transferencias no contributivas (asignaciones familiares, tarjeta alimentaria, pensiones a la vejez e invalidez) y que se aplicaría de forma gradual.** Se distancia de la rb porque no sería individual sino familiar, porque al principio no sería universal y tampoco incondicional (se orientaría el uso del ingreso). 

La rb también genera divisiones en el momento de evaluar su utilidad. Al argumentar a favor de la medida, Sánchez la presentó como la solución para "erradicar la pobreza", algo que no ha sido logrado hasta ahora por las políticas sociales. 

Sin embargo, el economista Gonzalo Salas (Udelar) planteó a Brecha que "sería un error pensar la rb como un paliativo a la pobreza o a la desigualdad. Más bien permite que la gente que hoy se ve obligada a aceptar trabajos no dignos, tenga la posibilidad de dejar de hacerlo porque tiene una renta mínima que le asegura cierto sustento. Es un sistema más justo que las actuales transferencias no contributivas porque hay personas que están apenas por encima del umbral de pobreza, pero que en realidad tienen un trabajo indigno y su situación no es tan diferente de la de quienes sí reciben transferencias. La rb permitiría aumentar las posibilidades de elección". 

Según Salas, si lo que se quiere es erradicar la pobreza "entonces habría que potenciar las transferencias focalizadas a los pobres como las asignaciones familiares. Darles más dinero a ese sector, y no distribuirlo entre toda la población como hace la renta básica".

Salas es autor, junto a Pérez y Mery Ferrando, de un estudio*** de simulación de un esquema redistributivo alternativo que sustituye las actuales transferencias condicionadas por un impuesto negativo a la renta (inr), manteniendo la recaudación fiscal constante. "La aplicación de un inr implica eliminar las transferencias no contributivas y rediseñar el sistema impositivo, para poder financiar el componente negativo del impuesto con el cobro de mayores tasas marginales a los hogares más ricos."

El trabajo concluye que el nuevo esquema no impactaría positivamente sobre la pobreza porque se produciría un "desplazamiento de transferencias desde los hogares más pobres hacia los ubicados en el centro de la distribución. (.) El inr implica un aumento de los beneficios para quienes se encuentran en una situación económica intermedia a costa de quienes se ubican en los tramos más bajos de la distribución. (.) Es importante señalar que el caso uruguayo se caracteriza por presentar políticas de transferencias muy bien focalizadas, al tiempo que su monto es de los más elevados de la región".

Precisamente uno de los grandes ejes del debate está en si conviene o no eliminar las políticas focalizadas vigentes por una política universalista como la rb.

Salas y otros académicos, como el decano de Ciencias Económicas, Rodrigo Arim, afirman que en Uruguay la pobreza está concentrada en grupos concretos de la sociedad (niñez y adolescencia en primer lugar), por lo que las políticas focalizadas se justifican porque concentran los esfuerzos en el núcleo duro. Además, a diferencia de lo que ocurre en otros países, Uruguay ha mostrado buenos resultados en la focalización de las transferencias (sobre todo en la identificación y cobertura de beneficiarios).

Sin embargo, otros estudiosos como el economista argentino Rubén Lo Vuolo (véase entrevista), el principal referente en rb de la región, sostienen que es necesario cambiar la matriz de protección social porque al estar asociada al sistema de empleo formal, excluye a los más necesitados y porque las políticas que desde los noventa han buscado paliar esto, con programas focalizados condicionados para los que están "por fuera" del sistema, caen en otras trampas que tampoco permiten superar la pobreza. 

*  El mayor debate sobre el tema se dio en noviembre de 2008 cuando el Mides y la opp realizaron el seminario "Renta básica universal: ¿derecho de ciudadanía? Perspectivas europeas y latinoamericanas". Asimismo el 20-XI-12 se presentó el libro Introducción a la renta básica universal, a cargo de docentes de la Facultad de Humanidades (Udelar), entre otros Nelson Villarreal y Lía Berisso.
**  La propuesta puede leerse en www.mateamargo.org.uy
*** "Impuesto negativo a la renta en Uruguay: ¿una política redistributiva alternativa?", revista Desarrollo y Sociedad, 2012.

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Con el economista Rubén Lo Vuolo

Cambiar la matriz de protección

-Organismos de distinto carácter como el Parlatino o la cepal sostienen que América Latina debería adoptar un sistema de renta básica (rb). ¿Por qué habría que dar ese paso en países como Argentina o Uruguay con sistemas de protección social amplios y extendidos?

-En primer lugar, no necesariamente la idea de la cepal sobre la renta básica es la misma que la de los promotores de la propuesta. Todavía se duda de las tres características principales: universalidad, incondicionalidad y permanencia. De hecho, programas como Bolsa Familia de Brasil son considerados por algunos como rb, cuando en realidad se organizan sobre criterios opuestos: focalización, condicionalidad y temporalidad. Considero que la rb es clave no sólo para atender los problemas de pobreza y desigualdad sino también para modificar los sistemas de protección social y el modo como funciona el mercado de empleo. 

Sin embargo, todavía no están aceptados estos principios y existe mayor legitimidad para transferencias que se basen en tests de recursos y que sean dirigidas a personas que "demuestren necesidad": pobres, desempleados, etcétera. También se alega que sería muy caro, sin considerar que esta política lleva a la reforma de otros impuestos. Tampoco se estima su implementación gradual, que permite administrar los costos, sin generar graves problemas fiscales. Basta recordar cómo empezó la política de previsión social, por cierto la más cara de las políticas sociales pero una de las más legitimadas. También creo que las políticas asistenciales, condicionadas y focalizadas son utilizadas para hacer clientelismo político y sostienen una fuerte burocracia especializada en clasificar a la población entre merecedores y no merecedores.

Uruguay y Argentina tienen la ventaja de tener sistemas de protección social amplios, y de haber iniciado el camino de transferencias monetarias, si bien condicionadas, dirigidas a grupos de empleo no formales y en particular a niños y adolescentes. Pero eso también aparece como dificultad, porque cuesta modificar la tradición de división entre quienes aportan pagando impuestos sobre el salario para ciertas políticas sociales y quienes no pueden hacerlo porque trabajan en forma precaria. 

 -Precisamente en Uruguay los principios de universalidad e incondicionalidad generan resistencia. Muchos se preguntan por qué dársela a todos y no sólo a los pobres..

-Lo que sucede es que, primero, la focalización nunca logra llegar a todos. Segundo, la situación de las personas cambia todos los días y la población pobre siempre es definida de un modo discutible. Tercero, no se puede condicionar el acceso a un derecho que es considerado vital para la supervivencia. Cuarto, no es progresista distribuir derechos conforme al empleo que las personas logren en el mercado. Quinto, hay otras políticas universales e incondicionales que no tienen resistencia como la educación. ¿por qué el ingreso sí? Esa es la pregunta clave, y la respuesta es reaccionaria: porque la gente tiene que ganarse el pan con su esfuerzo. Pero, ¿y si el mercado no le da empleo o le da uno precario? Lo que no se quiere admitir es que el pleno empleo es una utopía y que hay que pensar nuevos modos de organización económica y social. 
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¿De cuánto estamos hablando?

Uno de los ejes del debate refiere a la viabilidad fiscal de la rb. Distintos políticos y analistas han arriesgado cifras sobre su costo. La variación depende del monto estimado para el ingreso y el grado de cobertura (si es universal o se destina a determinados sectores). 

El ministro Olesker calculó que si se piensa en una prestación uniforme para todos los ciudadanos de entre 18 y 65 años equivalente a media línea de pobreza (unos 4 mil pesos) correspondería a 7 puntos del pbi. Por su parte, en base a otros cálculos, el diputado Berois afirmó que la aplicación en Uruguay podría suponer entre el 9 y el 18 por ciento del producto. 

Un estudio del economista Marcos Lorenzelli (Ucudal) -presentado en 2008- analizó la viabilidad fiscal de la propuesta considerando que ésta supondrá la supresión de las transferencias monetarias no contributivas: las asignaciones familiares, las pensiones a la vejez y la tarjeta alimentaria. Además, Lorenzelli agregó los recursos de Rentas Generales que hoy se vuelcan al bps y a las cajas Policial y Militar para pagar jubilaciones y pensiones que en teoría son contributivas. El autor mostró cómo el monto destinado a asignaciones familiares equivalía al 0,48 por ciento del pbi, mientras lo volcado a Caja Militar ascendía al 0,75 por ciento.* 

El economista calculó que las prestaciones a suprimir equivalían al 6,4 por ciento del pbi, ¿cuánto más puede costar al Estado la renta básica?, se preguntó. 

Para responder planteó dos escenarios de cobertura: un ingreso para toda la población (donde los mayores de 18 reciben el 100 por ciento del monto y los menores el 60 por ciento), o un ingreso para los menores de 17 años y los mayores de 65. Y respecto al monto, las posibilidades planteadas son: un ingreso equivalente a la canasta básica de alimentos (línea de indigencia) o un ingreso similar a la canasta básica total (línea de pobreza). 

Así habría cuatro posibilidades: transferir a todos los ciudadanos una renta básica equivalente a la línea de indigencia o una equiparable a la línea de pobreza; y transferir sólo a niños, adolescentes y adultos mayores el monto mínimo o el monto correspondiente a la línea de pobreza. 

Con los números de 2008, en el primer caso la carga fiscal equivaldría al 9,5 por ciento del pbi, en el segundo llegaría al 29 por ciento, el tercero supondría el 3,3 y el cuarto el 9,9 por ciento del pbi.

Consideró que la segunda posibilidad debería descartarse por inviable, mientras la primera y la tercera supondrían una reducción respecto al monto de las actuales transferencias. "La cuarta supone un esfuerzo fiscal que habrá que evaluar", estimó. Con respecto al financiamiento, se manejan también dos posibilidades: una reforma del sistema impositivo (aumentando su progresividad y la carga sobre los sectores más pudientes), o destinar fondos procedentes de la renta de la minería. 

El director de Rentas, Pablo Ferreri, dijo recientemente a Brecha que "para Uruguay sería muy difícil financiar una renta básica como la planteada" por vía impositiva. Por su parte, el presidente Mujica señaló que dentro del proyecto de ley de minería se previó una renta que podría ser volcada a este fin. Sin embargo, Cardoso recordó que el proyecto dispone un fondo de inversión con una serie de fines ya determinados, y sólo una parte muy menor podría volcarse a otras políticas. 
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