Uruguay/ pobreza: las asignaciones familiares no generan ningún efecto a largo plazo [P. Barquet/T. Urwicz - Mides]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

30 de octubre 2016

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Uruguay

Asignaciones familiares: hora de evaluar

El Mides (Ministerio de Desarrollo Social) pasó raya a los resultados de sus
asignaciones familiares y encontró que si bien la transferencia contribuye a
la superación de la pobreza y la indigencia, no genera casi ningún efecto a
largo plazo. La evaluación lo lleva a concluir que hay que eliminar las
contraprestaciones.

P. Barquet/T. Urwicz

El País, Montevideo, 29-10-2016

http://www.elpais.com.uy/

Las asignaciones familiares que otorga el Ministerio de Desarrollo Social
(Mides) desde 2008 no cumplen con el objetivo de cortar la transmisión
intergeneracional de la pobreza. Sencillamente no sirven para esto porque si
bien fueron pensadas, en parte, para generar a largo plazo un aumento del
"capital humano" de quienes las reciben, la transferencia de dinero resulta
muy baja para lograrlo.

Esta conclusión ya fue aceptada dentro del Mides —aunque no en el gobierno
todo— y forma parte de un documento de evaluación de la política de
transferencias monetarias al que accedió El País.

En definitiva, "los estímulos son demasiado bajos para lograr un cambio
conductual", dice el director de Evaluación y Monitoreo del Mides, Juan
Pablo Labat. "Tratar de que esas pequeñas transferencias de ingresos, de
entre 500 y 600 pesos por niño, produzcan un cambio, es muy difícil", agrega
el sociólogo.

La asignación familiar del Plan de Equidad (AFAM-PE, distinta a la que
brinda el Banco de Previsión Social a trabajadores formales con menores a
cargo) nació con dos fines. Uno de corto y mediano plazo, que supone atender
las situaciones de carencia o insuficiencia de ingresos de los hogares más
vulnerables. El documento interno señala que la conjunción de la AFAM-PE y
la Tarjeta Uruguay Social sí logran este primer objetivo en tanto explican
el 64% de la reducción de la indigencia y el 10% de la disminución de la
pobreza.

El otro, de largo plazo, es justamente el que el Mides ahora evalúa como de
muy difícil alcance. Según el documento, la transferencia no produce cambios
positivos a nivel de educación, aunque tampoco es esperable que lo haga dada
la universalización de la enseñanza primaria. En educación media hay un
impacto pero muy escaso (de entre 2 y 4%), y además no se valora asistencia
o resultados, sino solo matriculación.

En salud, la alta cobertura del Sistema Nacional Integrado de Salud también
hace "poco probable encontrar efectos" de la trasferencia, dice el
documento. No genera cambios en la fecundidad, derrocando el mito de que hay
quienes prefieren tener más hijos para aumentar los beneficios. Tampoco se
observa impacto en cuanto a la mejora de la vivienda o de los bienes del
hogar de los beneficiarios.

Hay, sí, cierto efecto positivo en cuanto al "empoderamiento femenino"
porque "se observan efectos en las decisiones sobre el gasto a la interna de
los hogares". También se nota que el programa produce una mejor percepción
de la persona respecto a "la situación futura de su propio hogar y del país
en general". Sin embargo, la asignación no modifica la autopercepción de
riqueza, movilidad y confianza interpersonal.

El Mides encuentra que la prestación "no afecta, ni positiva ni
negativamente" la dimensión laboral. Es decir, las personas que reciben la
transferencia no dejan de trabajar ni buscar trabajo, ni tampoco eligen
trabajar menos horas. En lo que sí incide en forma negativa, aunque no
deliberadamente, es en la informalidad: los beneficiarios creen que si
consiguen un trabajo formal, dejarán de cobrar la asignación, cuando no es
tan así.

La confusión se explica porque los programas de asignaciones familiares
tradicionalmente se han basado en un control de ingresos. De hecho, la
asignación clásica es para los trabajadores formales. Pero la asignación del
Mides no contempla solamente el ingreso sino también el nivel de
vulnerabilidad del hogar, medido por el índice de carencias críticas.
Además, hace un tiempo ya que el Mides modificó el sistema para que el
control de ingresos sea anual y no mensual, de modo de evitar que pequeños
aumentos transitorios (por changas, horas extras, aguinaldos) hagan que la
persona quede afuera del programa. Esto, entiende el ministerio en su
documento, no es fácil de comunicar a la población.

El incentivo a la informalidad también fue señalado por el Instituto de
Economía de Udelar, en un documento de evaluación cuantitativa sobre las
asignaciones familiares. Los economistas encontraron que entre quienes están
en condiciones de recibir la transferencia, la informalidad es entre 19 y 23
puntos porcentuales superior a los no beneficiarios.

Andrea Vigorito, profesora titular del Instituto de Economía, propone tres
soluciones posibles. La primera es imitar el modelo brasileño. Allí, quien
ingresa al programa lo hace por un tiempo fijo (dos años) sin importar si
entre medio aumentan sus ingresos. Una segunda opción es que quien sale del
programa lo haga en forma gradual, a medida que sus ingresos crezcan. La
tercera es eliminar el criterio del ingreso y hacer pesar las variables
estructurales, las condiciones de vida.

Fin a la contraprestación

Labat, que hace varios años está detrás de las cifras sobre las discutidas
transferencias monetarias, cuenta que este asunto atraviesa hoy los
congresos y los debates de varios países de América Latina. Es "un tema top
de la literatura especializada".

Lo que se discute, en esencia, es una especie de tensión entre los dos
objetivos originales que generalmente tienen las políticas de este tipo.
Dice Labat: si el programa se focaliza en el primero, no puede concentrarse
en el segundo. Porque si la mirada está puesta en la generación de capital
humano, con las consiguientes exigencias en salud y en educación, hacer
cumplir estos requisitos implicará recortar los ingresos, afectando así el
primer objetivo.

El documento del ministerio lo dice claramente: "El Mides sostiene la
necesidad de dejar de lado este objetivo (el segundo) para que el mismo sea
atendido por programas específicos como pueden ser los de becas, dado que la
aplicación del criterio de las condicionalidades solo ha traído más pobreza
a los hogares con bajos recursos y no ha logrado mejorar la asistencia al
sistema educativo".

A juicio de Labat, una beca educativa del entorno de 4.000 pesos sí puede
hacer la diferencia, pero no los 500 o 600 de la asignación familiar. Las
dinámicas de los hogares de bajos recursos —adolescentes que no estudian
para cuidar a sus hermanos pequeños, por ejemplo—, así como la escasa
valoración que a menudo existe sobre los estudios, conspiran para que la
asignación familiar tenga un impacto positivo.

En el Mides son conscientes del dilema ideológico que conlleva ese asunto.
Buena parte del arco político entiende que la permanencia en el sistema
educativo es lo que hace que exista el derecho al ingreso. Labat quiere que
se sepa que "la evidencia empírica demuestra que este tipo de programas
tiene efectos en un sentido y no en el otro", y que "seguir presionando para
que los tenga en los dos solo hace que se pierda en el primero". La ministra
de Desarrollo, Marina Arismendi, ha expresado esta postura, aunque con el
argumento de que exigir contraprestaciones es "discriminatorio".

El programa del Frente Amplio habla de ir hacia un "sistema único de
transferencias", lo cual implica discutir estos asuntos. El compromiso está
pendiente.

El 80% de niños uruguayos recibe alguna transferencia

Una política fiscal y las asignaciones familiares lograron, sin
proponérselo, una cobertura casi universal de las transferencias monetarias
a menores de 18 años. En 2002 solo el 49% de los hogares con niños contaba
con una protección social especial, y en 2012 superó al 80%. El hallazgo de
la politóloga Florencia Antía y la socióloga Carmen Midaglia surge al sumar
el impacto de las asignaciones familiares tradicionales (por empleo), las
del Plan de Equidad (apunta a los hogares más vulnerables) y las deducciones
tributarias por hijos del Impuesto a la Renta a las Personas Físicas (IRPF).

Las investigadoras detallan que las asignaciones familiares del Plan de
Equidad son las que entregan mayores montos de dinero, que oscilan entre US$
48 y US$ 68 por el primer hijo. Esta protección exige determinadas
condiciones de salud y educación, porque el énfasis, dicen las autoras, está
puesto en el "alivio a las situaciones de pobreza".

El Impuesto a la Renta, en cambio, no exige contraprestaciones. Está basado
en el alivio a la presión fiscal a los contribuyentes con hijos. Las
asignaciones dirigidas a trabajadores formales, las tradicionales, "están
inspiradas en los principios clásicos de seguridad social". Según Antía y
Midaglia, la fragmentación de estos instrumentos de protección social
—incluso dependen de instituciones distintas— "tienden a opacar la
visibilidad pública" sobre el impacto universal a niños y adolescentes.

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