Uruguay/ el paradigma de la lavandería: contratos de participación público-privada [Fernando Esponda]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

19 de setiembre 2016

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Uruguay

Participación Público-Privada

El paradigma de la lavandería

Fernando Esponda

Razones y Personas: Repensando Uruguay. Montevideo, 15-9-2016

http://www.razonesypersonas.com/

El problema

“¡Marta, se rompió el lavarropa, tenemos que comprar uno nuevo!”, plantea
Jorge al descubrir que, luego de muchos años, el viejo electrodoméstico se
ha roto. Marta, su señora, ama de casa y administradora por excelencia de
los gastos del hogar, lo mira con desdén. “Jorge, ya sabés: no-hay-pla-ta”,
responde secamente. “Ya sé Marta, obvio que no tenemos plata ahora, pero
podemos usar la tarjeta de crédito”, propone Jorge. Marta niega con la
cabeza y, levantando el dedo índice, comunica: “No señor, la cuota mensual
de la tarjeta ya está muy alta, no podemos endeudarnos más”.

Desaceleración económica, déficit fiscal, restricciones. Necesidades de
inversión, necesidad de no aumentar la deuda. Esta compleja coyuntura
resulta el caldo ideal para el surgimiento de un conjunto amplio de opciones
alternativas a la inversión pública tradicional: fideicomiso, leasing
operativo, sociedad anónima, entre otros. Una de las modalidades estrella en
este menú de opciones es la participación público-privada (PPP).

La solución

Jorge hace los cálculos y comprueba que comprar el nuevo lavarropa le
implicaría un aumento de 500 pesos por mes en la tarjeta de crédito.
Acongojado, acude al auxilio de su vecino, que le propone una opción
alternativa: a dos cuadras de su casa hay una lavandería. Por un módico
precio puede tener la ropa impecable, limpita y con un olor riquísimo. Su
vecino se lo recomienda: “¡No sabés qué bueno el suavizante que usan!
Además, ellos son expertos en lavado de ropa, se dedican a eso, no como vos
que además tenés que hacer un montón de cosas...”.

A partir del año 2011 una nueva herramienta se consolida en Uruguay: la ley
18.786 establece el marco regulatorio para los Contratos de Participación
Público-Privada. Sus partidarios destacan que esta modalidad cuenta con un
conjunto importante de beneficios: la posibilidad de conseguir financiación,
las bondades de la distribución de riesgos, el aseguramiento de calidad
mediante el control de indicadores, la virtud de que el Estado se
desentienda de actividades secundarias (como el cuidado de la
infraestructura) y se encargue de sus cometidos principales (servicios de
salud, servicios de educación, seguridad y rehabilitación de personas). Sus
detractores plantean que, en el fondo, las PPP son una forma de
privatización encubierta, en tanto la propiedad y/o gestión de los activos
pasa a la órbita privada.

Jorge no sabe qué hacer, e intenta buscar una solución; el sólo hecho de
tener que volver a lavarse los calzoncillos a mano lo incomoda
profundamente. Unos rápidos cálculos mentales lo llevan a concluir que
mandar la ropa a la lavandería le costaría unos 800 pesos por mes, más caro
que la cuota de la tarjeta si compra un lavarropa, y la verdad que eso es
difícil de justificar. A esto se le suma la opinión de Marta, que si bien le
encanta lograr no sumar un gasto en el recibo de la tarjeta, todavía no está
satisfecha con la propuesta de la lavandería.

Realizar una inversión por PPP tiene, desde el punto de vista contable, dos
virtudes. En primer lugar, la inversión no impacta en el déficit fiscal el
año que se realiza, sino que se registra a través de pagos a lo largo de
todo el contrato. En segundo lugar, la deuda generada con la empresa privada
no aparece como deuda pública. Estos criterios contables, más que ser
elementos secundarios de la modalidad, son una de las claves –sino el motivo
principal– de la creciente apuesta por las PPP en contraposición con la
inversión pública tradicional.

En el boliche se encuentra con el dueño de la lavandería, quien luego de
unas copas lo asesora. “Jorgito, Jorgito, es verdad que está bueno tener un
lavarropa en tu casa, no hay duda, pero… ¡ojo que eso implica un montón de
riesgos también! Por ejemplo, los que te lo traen pueden golpearlo al
bajarlo del camión, y eso le reduce la vida útil. Además tenés que revisarlo
cada tanto, y si llegás a tener algún problema tenés que llamar al
sanitario. Y si llega a haber un terremoto, o un ciclón extra-tropical,
fenómenos que están cada vez más presentes con esto del cambio climático, se
te rompe el lavarropa y marchaste... Sin embargo, si yo te lavo la ropa,
estás mucho más tranquilo. ¿Tenés idea de todos los riesgos que te puede dar
tener un lavarropa propio? ¡Es un dolor de cabeza!”.

Desde el punto de vista teórico, el pilar conceptual que justifica el uso de
la herramienta PPP es la distribución de riesgos. Mediante una adecuada
distribución de los riesgos entre el sector público y el privado se podría
lograr mayor “Valor por Dinero”. De esta forma, un informe clave para
justificar la realización de un proyecto mediante PPP es el estudio de este
valor, que demuestre que es más eficiente hacer una obra por PPP en lugar de
hacerlo como obra pública tradicional. La ley 18.786 lo plantea
explícitamente: “se deberá mostrar que el modelo de contratación propuesto
es el que permite al Estado obtener el mayor ‘Valor por Dinero´”.

Jorge hace un listado de los riesgos, estima su probabilidad, los
cuantifica. Revisa, corrige, agrega riesgos, tacha, borra, recalcula, hasta
que finalmente llega a un resultado satisfactorio, y corre a anunciárselo a
su mujer. “Mirá Marta, mirá, si nos compramos un lavarropa nos gastamos
10.000 pesos, ¡pero además un montón de riesgos, de que se rompa, de que se
caiga, de tener que llamar un sanitario, que valen como 10.000 pesos más!
Por suerte hice estos cálculos, ahora me da que es mejor mandar la ropa a la
lavandería.” Marta mira los cálculos y sonríe satisfecha, pensando en que
logró no mover el saldo de la tarjeta de crédito. “Muy bien Jorge, muy bien.
Llevaremos la ropa a la lavandería”.

Veamos un ejemplo concreto del informe de Valor por Dinero: el informe de la
línea ferroviaria Algorta-Fray Bentos. La línea argumental, en resumidas
cuentas, es la siguiente. Si se realiza una comparación simple entre el PPR
(el Proyecto Público de Referencia, que sería el proyecto realizado por el
Estado de la manera tradicional) y la PPP, los montos son bien diferentes:
179 millones de dólares contra 267 millones. O sea, 88 millones más cara la
modalidad PPP, un 50% más de costo. Sin embargo, cuando el informe agrega el
análisis de los riesgos –esto es, se supone una lista de riesgos, se estima
su costo, se supone determinada probabilidad a cada uno, se los distribuye–
se llega a la conclusión que realizar la inversión como obra pública
tradicional cuesta 269 millones de dólares, y hacerla por PPP 258 millones
(ahora sí, 11 millones más barata la PPP, un 4% del total). A partir de
estos cálculos en el informe se “concluye contundentemente que la modalidad
de ejecución PPP genera Valor por Dinero”, y se decide continuar por el
camino de la PPP.

El problema

Jorge vuelve de la lavandería con la ropa limpia en la bolsa, pensando que
tener el servicio de lavado no está nada mal. Es verdad que presenta algunas
limitaciones: el suavizante no es exactamente el que a él le gusta, y además
sólo puede ir a lavar ropa de lunes a viernes. Además, el aumento de precio
que tuvo la lavandería la semana pasada, algo excesivo, lo agarró por
sorpresa. Pero bueno, siempre se tienen que hacer algunos ajustes cuando se
cambia. Sin embargo, está contento: no tendrá que lavar los calzoncillos a
mano. Además, ver a Marta radiante, mirando cómo el saldo de la tarjeta de
crédito no ha aumentado, también lo llena de satisfacción.

Más allá de las discusiones metodológicas asociadas a los estudios de Valor
por Dinero (que, debe decirse, son documentos extensos, complejos y bien
documentados), hay dos problemas conceptuales que los preceden y
condicionan. En primer lugar, en teoría el informe de Valor por Dinero es un
estudio previo que se realiza para luego determinar si es mejor realizar una
obra de forma tradicional o mediante PPP. Sin embargo, en la práctica lo que
sucede es que de forma previa se define que una obra se ejecutará mediante
PPP, y luego se realiza el informe de Valor por Dinero. Esto no es ninguna
novedad: ya en 2002 el periodista George Monbiot planteaba en Inglaterra,
cuna de la modalidad PPP, lo siguiente: “Las autoridades nos han prometido
que los servicios públicos serán financiados mediante PPP sólo si esta
modalidad ofrece una mejor relación calidad-precio que la obra pública
tradicional. Sin embargo, las mismas autoridades plantean que no hay
recursos para realizar inversiones mediante obra pública tradicional. En
palabras del secretario de estado de Salud, Alan Milburn, “es PPP o nada”.
De esta forma, los organismos públicos que deseen construir nuevos
hospitales, escuelas, cárceles y caminos tenderán deliberadamente a ubicar
el costo del Proyecto Público de Referencia más alto que la PPP.”. El
segundo problema es referido a la relación entre el manejo contable y la
distribución de riesgos. En teoría, la metodología plantea como objetivo que
la parte en mejores condiciones de administrar un determinado riesgo sea
quien lo asuma. En la práctica, la distribución de riesgos está fuertemente
determinada por el registro contable que se derivará de los mismos: si no se
desplazan suficientes riesgos al privado, el proyecto se registrará
totalmente como inversión en el año que se ejecute –como una obra pública
tradicional– anulando el “beneficio” contable de que no aparezca en las
cuentas fiscales. Estos elementos no son exclusivos de Uruguay, y pueden
encontrarse en estudios para diversas partes del mundo, como el Reino Unido,
Portugal, Australia, Canadá, Europa del Este, África, entre otros.

A la noche, al calentar el agua para la bolsa de agua caliente Jorge detecta
una falla en la cocina. La hornalla no funciona bien. “Está andando mal otra
vez, la tercera hornalla que se rompe… le queda poco tiempo a esta cocina…”,
piensa.

Las PPP pueden ser instrumentos válidos y útiles para el desarrollo del
país, pero el procedimiento por el cual decidimos optar este camino –que
parece descansar en un problema más contable que económico o político– dista
de mostrarnos un escenario auspicioso. Además de las discusiones
relacionadas con el informe clave que justifica las PPP (el Valor por
Dinero), vale la pena destacar tres elementos adicionales. En primer lugar,
en relación con las PPP como solución a un problema de financiamiento, debe
recordarse lo que nos plantean los profesores Liebe y Pollock en un artículo
sobre el sistema de salud británico: “la PPP es deuda pública incluso si no
es contabilizada de esa manera. El sector público se compromete a repagar la
deuda a un consorcio privado de la misma forma que sucede en cualquier otra
deuda”. En segundo lugar, un elemento que surge de la propia sinceridad de
las PPP: ellas nos dicen, claro y en voz alta, que son alternativas más
caras que la obra pública tradicional. En tercer lugar, algo que nunca debe
obviarse: las PPP en general implican algún grado de resignación del control
estatal de los activos, que pasa a manos privadas, con quienes el Estado
hace un contrato. De esta forma, las PPP le ofrecen al Estado que no se
preocupe por la realización de una inversión y sus riesgos, pero a cambio de
una triple contrapartida: aumento de deuda, mayores costos del proyecto y
pérdida de la propiedad y/o control del Estado.

Cuando se acuesta en la cama Jorge dice, como distraído, en voz alta y
mirando al techo, “la cocina está andando mal…”. Marta, sin sacar la vista
de su libro de sudokus, espeta su muletilla: “no-hay-pla-ta”. Jorge, sereno,
sonríe: “tranquila Marta, no estoy pensando en comprar una nueva. Lo que se
me ocurrió, que es mucho mejor, es que cuando se rompa del todo… ¡podemos
hacer un convenio con el bar de la esquina y empezar a comprar ahí la comida
todos los días! Así nos aseguramos comida deliciosa y, además, no tenemos
todos los riesgos de quemarnos con el aceite caliente o tener que andar
comprando ollas cuando se rompen, así que al final de cuentas la comida nos
va a salir más barata todavía.” Y luego de darle un beso a su mujer, apaga
la luz, se da vuelta conforme y, casi saboreando las milanesas con papas
fritas, se duerme tranquilo.

Referencias

Bankwatch (2008), Never mind the balance sheet. “Los gobiernos en Europa
Central y Oriental han sido atraídos por las PPP, consistentes en un arreglo
“Construir ahora, pagar después” que aparenta (falsamente) acceder a
inversiones que de otra forma serían inaccesibles”.

CND (2014), Estudio valor por dinero “Rehabilitación tramo ferroviario
Algorta – Fray Bentos”. En el caso del estudio de Valor por Dinero de la
línea Algorta Fray Bentos, además de la distribución de riesgos se considera
el IRAE que generaría el proyecto PPP, restando este valor (USD 34 millones)
al costo total del proyecto.La misma lógica tienen los informes realizados
para justificar las PPP en la cárcel de Punta de Rieles y las rutas que se
realizaran por este mecanismo.

Cruz y Marques (2013), Theoretical Considerations on Quantitative PPP
Viability Analysis. “Uno de los problemas principales con el informe de
Valor por Dinero es que, en muchos casos, hay presión política para
desarrollar proyectos PPP. Esta presión surge fundamentalmente por la
dificultad de los presupuestos públicos para afrontar la presión financiera
de los proyectos, sobre todo en los primeros años (la fase de construcción).
En este caso, la alternativa de no desarrollar la PPP es no realizar el
proyecto. De esta forma, en cierta medida, la alternativa no es realmente
una alternativa”.

Engel, Fischer y Galetovi (2014), Finance and Public-Private Partnerships.

Gerchuni (2014), ¿Por qué PPP?

Heald (2002), Value for money test and accounting trreatment in PFI.

Irwin (2013), PPPs on the Balance Sheet, Please!

Jimena Castillo (2016), ¿Recursos frescos o privatización encubierta?

Leighland (2006), Is the public sector comparator right for developing
countries?

Ley 18.786 (2011), Contratos de participación público-privada para la
realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos.

Liebe y Pollock (2009), “The experience of the private finance initiative in
the UK’s National Health Service”. A pesar de la irracionalidad y el elevado
precio de la política, el gobierno sigue comprometido con el modelo PPP. En
un contexto de menores recursos para la inversión pública, la política puede
encontrar un nuevo ímpetu gracias a su habilidad por mantener a los
proyectos fuera de las cuentas públicas. Los tomadores de decisión, sin
embargo, no deberían olvidar la dura lección que hemos aprendido: las PPP no
liberan recursos. Por el contrario, el costo de las PPP excede el costo del
financiamiento público, e incluyen retornos a los inversionistas que son más
altos que un razonable pago por el riesgo”.

Martner y Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión
pública.

MEF (2012), Determinación del Valor por Dinero.

MEF, Proyecto ferroviario Algorta – Fray Bentos.

Monbiot (2002), Very British Corruption. (Las citas de textos en inglés son
traducciones propias).

Morallos y Amekudzi (2008), The State of the Practice of Value for Money
Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional
Procurements. “Dado que el resultado de que el PPR dé más barato que la PPP
conducirá técnicamente a la cancelación del proyecto, las agencias pueden
hacer pequeños ajustes en los cálculos del Valor por Dinero de forma que la
PPP parezca más barata.”

Office for National Statistics (2015), Wider Measures of Public Sector Debt.

Siemiatycki y Farooqi (2012), Value form Money and Risk in Public-Private
Partnerships, Journal of the American Planning Association, Summer 2012,
Vol. 78, No. 3, pág 296. “En la práctica, sin embargo, el desarrollo el
informe de Valor por Dineroes sólo un paso hacia el final del proceso de
proceder con una PPP” “Teniendo en cuenta el proceso de planificación de PPP
en Ontario, el informe de Valor por Dinero se utiliza para confirmar la
PPP".

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