Colombia/ Democracia y Extractivismo: retos y perspectivas de las consultas populares [Sebastián Guzmán García]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

18 de noviembre 2017

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Colombia

Democracia y Extractivismo: retos y perspectivas de las consultas populares

Sebastián Guzmán García *

Comité para la abolición de las deudas ilegítimas (CADTM), 4-11-2017 

http://www.cadtm.org/

Economía dependiente y profundización extractivista |1|

Para empezar la discusión en torno al extractivismo en Colombia (y en AL)
hay que partir de una mirada económica, que nos permita explicar porque
Colombia apuesta por dicha propuesta de modelo económico y de “desarrollo”,
para poder entender el escenario en el que surgen las consultas populares y
las diversas formas de resistencia de las comunidades a este. Históricamente
Colombia ha tenido un desarrollo económico dependiente de las dinámicas del
mercado internacional , que ha hecho que su producción responda en gran
medida a las necesidades de la demanda internacional más que a una demanda
interna ,bajo la idea de las “ventajas comparativas”, en donde la
especialización en producción y exportación de un producto (o de un sector
productivo para ser más exactos) hace posible el mercado internacional y
aumenta la competitividad de cada país, lo cual podría ser leído también
desde la perspectiva de la economía mundo , como la producción de bienes
primarios (recursos naturales) por parte de las económicas periféricas, para
la satisfacción de la demanda de los países de centro.

Lo anterior se ve evidenciado claramente en la exportación de tabaco en el
siglo XIX o de café en el siglo XX |2|, productos que si bien denotaban la
relación de dependencia que tenía el país con el mercado internacional,
todavía no avisaban el modelo extractivista actual , ya que este surge de
una nueva etapa del capitalismo como lo es el giro neoliberal traído por el
Consenso de Washington a nuestros países en la década de los 90, que
empezaría a generar todo tipo de cambios y transformaciones en el estado
(ordenamiento jurídico y políticas públicas en particular) con el fin de
adecuarlo a los interés corporativistas trasnacionales , que empezaría a
expresarse para nuestro caso, en el incentivo de la explotación minería y
petrolera por parte del sector privado trasnacional.

Dicho proceso de profundización de la dependencia económica del país, impuso
en la región y en el país, una subordinación respecto de lo debía producir y
exportar, de tal modo que fue el sector primario en donde se concentró la
actividad, en lo que Maristella Svampa denomina como el “consenso de los
commodities”, entendiendo a los commodities, como todos aquellos productos
cuyos precios son puestos por el mercado internacional, y que tienen como
característica fundamental el poco valor agregado de los mismos para su
fabricación, lo cual equivale a decir materias primas como el petróleo, el
carbón, y la cantidad innumerable de minerales que pueden extraerse de la
minería, pero a su par de procesos ligados al mundo del campo, pero que no
tienen que ver con la producción para la garantía de la soberanía
alimentaria, sino también con procesos de extractivismo como la
agroindustria, expresada principalmente en cultivos de palma o caña para la
generación de combustibles . (Svampa, 2013).

Todo lo anterior venía acompañado claro está de distintos elementos, como la
reprimarización de la economía, la pérdida de soberanía del país a través de
la importación de alimentos, el libre flujo de capitales, la privatización
de empresas públicas, entre otros elementos que le permitieron al gran
capital trasnacional no solo hacer presencia en el país dentro del sector
minero energético, sino en muchas de las áreas de la economía. A su par, el
aumento considerable de los precios de las materias primas cerca del año
2002 supuso un boom de explotación minera, que dotaba de un elemento
característico al consenso de los commodities , ya que si bien AL había sido
foco de explotación de bienes a lo largo de su historia , en este periodo se
caracteriza por que la explotación es hecha de manera integral , y el
territorio empieza a verse como un todo complejo , para la explotación , mas
no para la conservación, teniendo elementos característicos como el despojo
, el ecocidio y la privatización de los recursos naturales , adecuando
además de todo, la infraestructura misma para el sistema propio de saqueo
(IIRSA |3|).

Dicho modelo se vio expresado en Colombia , bajo la figura de seguridad
democrática expresada por el presidente Álvaro Uribe, quien se encargó de
adaptar el país , desde lo normativo e institucional (TLC Y TBI) hasta lo
concreto, con la reducción de acciones armadas por parte de las guerrillas (
acciones que generaron contrariamente la profundización del conflicto, el
auge del paramilitarismo y la violación masiva de los derechos humanos) con
el fin de que las grandes empresas trasnacionales vinieran a “invertir” en
el sector , entregando asi cerca de 9000 títulos mineros , incluyendo áreas
protegidas, en lo que se conoce como la “ piñata de títulos mineros |4| ”,
todo ello bajo la idea de las regalías como usufructo y beneficio otorgado
para el país.

El PND de Juan Manuel Santos, profundizo dicho modelo y lo encarrilo en lo
que el mismo denomino como las “locomotoras minero energéticas”, afianzando
asi tanto la confianza inversionista como la estabilidad jurídica de las
empresas , estas dos expresadas mediante derechos de inversión que hoy en
dia tiene en jaque al país , gracias a las demandas internacionales que ante
tribunales de arbitramiento como el CIADI ( Banco Mundial) han presentado
empresas dedicadas la extracción minería o a la construcción de proyectos
empresariales como hidroeléctricas o de explotación petrolera. Además de
todo lo anterior , hay que tener en cuenta un elemento importante, y es que
posterior a la crisis de las hipotecas subprime ( de carácter especulativo
al igual que el sector extractivo) los precios de las materias primas
cayeron estrepitosamente , lo cual en vez de generar un giro en la política
económica del país , pensando un tránsito hacia una economía no extractiva
ni reprimarizada, lo que hizo fue profundizar la explotación bajo el
argumento de que parar llenar el hueco fiscal dejado por el bajonazo de los
precios había que realizar una explotación más intensiva .

Por último y no menos importante , hay que tener en cuenta que el “ consenso
de los commodities” y como lo destaca Svampa, no es solo un proyecto
económico de dominación de los territorios, sino que a su vez es político y
por sobre todo ideológico , esto último viéndose expresado en la supuesta
imposibilidad de transitar hacia un modelo económico no extractivo , y
guiado por lógicas concomitantes con el territorio, la población , su
cultura ,el ambiente , etc. tal como lo seria, por ejemplo un modelo de
desarrollo basado en la agricultura familiar, y menos determinado por la
posición que el mercado internacional nos asigna, primando en nuestra
producción el valor de uso más que el valor de cambio , es decir primando
las verdaderas necesidades de nuestras comunidades por sobre los intereses
de las trasnacionales. Esto último es importante, y es el elemento por el
que las consultas populares se constituyen como un elemento de participación
mucho mas allá de lo normativo y trasciende como una herramienta de las
comunidades dentro de la disputa por lo simbólico y a la vez por lo
material, ya que la negación del extractivismo desde lo local, es un claro
resquebrajamiento de dicho consenso hegemónico hasta el momento, más que un
inconformismo por elementos factuales como el modelo de asignación de
regalías |5|.

Para entrar a analizar lo que son las consultas populares en el escenario
actual , hay que resaltar que si bien la desarticulación del conflicto
armado era y es una necesidad para el país y todas las comunidades afectadas
por ello, este objetivo está siendo utilizado para la profundización del
extractivismo como modelo económico , asegurando por completo la confianza
inversionista gracias a la reducción de acciones violentas y la apertura de
áreas estratégicas en donde las FARC hacían presencia históricamente, lo
cual equivale a decir que los interés que corren tras de la paz pueden ser
sin duda alguna más perversos que el mismo conflicto y que desarticular el
movimiento guerrillero no implica necesariamente que las población dejen de
ser violentada a través de formas tanto físicas , como estructurales y
simbólicas propias del sistema extractivista actual basado en el despojo.
Ejemplo de dicha profundización son la expansión agroindustrial (estipulado
en el mismo acuerdo final) así como la utilización del fracking para la
extracción de no convencionales.

Las consultas populares: el afianzamiento de la cultura política

Dicho modelo de desarrollo del territorio basado en una visión univoca y
economicista, supuso como era de esperarse, una serie de conflictos
sociales, que giraban en torno a las visiones contrarias de “desarrollo” que
tenían las multinacionales y las comunidades, y ambientales, dada la disputa
que suponía la minería respecto de uso que se les daba a los recursos del
territorio, entre ellos el suelo y el agua, y por ende, el tipo de
actividades productivas que se desarrollarían allí. Dicho conflicto trato de
ser subsanado a través de la asignación de regalías que a su vez generaron
procesos de corrupción y apropiación de recursos públicos de grandes
magnitudes , sin embargo , dichos conflictos tocaban algo mucho más
estructural que no entendían , y siguen sin entender los funcionarios del
gobierno y las compañías multinacionales , y es que el núcleo de la
discusión no radica en torno a la cantidad de dinero que puedan dejar las
compañías , sino al modelo que las comunidades , quienes son las que habitan
, construyen y son el territorio, quieren para su este, lo cual equivale a
decir que la fórmula de “minería si pero no asi” , o “minería si, pero bien
hecha” , es un debate que no pasa solo por lo técnico sino también por lo
ideológico y político, y que por tanto no puede ser subsanado solo desde
esta mirada mecanicista.

Dejando esto a un lado para luego retomarlo, la figura de las consultas
populares había sido una de las figuras de democracia participativa que se
había impulsado con la Constitución del 91, junto a otras como la consulta
previa o el cabildo abierto, sin embargo, había sido usada para elementos
bastante intrascendentes dentro de los municipios y los ámbitos de lo local.
Sin embargo, dicha herramienta va a tomar una importancia significativa
dentro de la materia minería, a partir de dos sentencias de la CC como lo
son la C-273 del 2014 y la T-445 del 2016, ya que están van a acabar con el
supuesto de que la decisión sobre actividades extractivas sea una
competencia netamente del gobierno central, y va a dotar a las comunidades
locales de poder decisorio sobre ello.

La sentencia C-273 por su parte, es resultado de una acción pública de
inconstitucionalidad sobre el Art 37 de la ley 685 del 2001 o código minero,
que establecía que las autoridades locales, ya sean concejos, alcaldías o la
misma comunidad, no podían vetar actividades extractivas dentro de sus
territorios dado que ello era una competencia del Gobierno Central. La CC
declara inexequible dicho artículo argumentando que dichas disposiciones
violan el núcleo esencial de la participación de las autoridades
territoriales, ya que era ilógico otorgarle competencias para regular los
usos del suelo a través de herramientas como los POT, si el gobierno
nacional podía decidir arbitrariamente la ejecución de actividades allí.
Dicha disposición abrió un campo grandísimo para que las autoridades locales
empezaran a decidir sobre la cuestión minera en su municipio, sin embargo,
no fue sino hasta la sentencia T-445 de 2016 que dicha posibilidad se
asentó.

La sentencia T-445 es producto de una revisión de tutela, por parte de un
ciudadano respecto de la consulta popular en Pijao, Quindío, en torno a la
prohibición de la minería de metales en su municipio. La Corte resaltando
que las decisiones en dicha materia se debían tomar de manera conjunta a
través de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad,
resuelve de forma explícita y clara que los entes territoriales, pueden
regular los usos del suelo, con el fin de garantizar el medio ambiente aun,
y aquí la parte más importante, cuando para el cumplimiento de tal fin, se
prohíban actividades mineras.

A partir de estos dos precedentes jurisprudenciales, se vinieron una ola de
consultas populares que buscaban a partir del elemento jurisprudencial
blindar sus territorios contra todo tipo de actividades extractivas tales
como minería, como el caso de Cajamarca o Pijao, hidrocarburos como Cumaral
o Tauramena y de proyectos hidroeléctricos como el caso de Cabrera. A partir
de allí se han venido concretando diversas consultas antiextractivistas , en
donde el rechazo al extractivismo ha sido apabullante , lo cual ha
despertado todo tipo de alertas para el Gobierno Nacional y las empresas
dispuestas a hacer inversiones allí , por lo que han empezado a argüir cosas
como que las consultas populares no tienen fundamento jurídico y son
inconstitucionales ( lo cual es contrario ya que como lo vimos desde la
constitución hasta las sentencias de la CC las validan ) hasta que son focos
o carteles de corrupción y politiquería , esto con el fin de deslegitimar el
proceso de construcción política que se dan en dichas comunidades, lo cual
nos lleva a preguntarnos ¿ Cuál es el verdadero proceso de construcción de
una consulta popular? O ¿qué elementos han hecho que las victorias por el No
sean así de avasallantes?

Lo cierto es que , y como ya lo anticipamos con anterioridad , las consultas
populares son un mecanismo jurídico que ha sido transformado por las
distintas comunidades para ejercer empoderamiento y reivindicaciones de su
visión de desarrollo del territorio , ajeno al desarrollo extractivo, y que
logra consolidarse precisamente porque supone una ruptura dentro de ese
modelo de consenso de commodities del que hemos venido hablando bajo el cual
, no hay modelo económico más allá del extractivismo y que es de cierta
forma lo que reproducen los funcionarios del Gobierno y las compañías
multinacionales al argüir que es necesario realizar actividades mineras o el
país no tendrá recursos con que funcionar.

La construcción del movimiento social por la defensa del territorio, es un
proceso complejo y que toma bastante tiempo , y que se remite sin
profundizar en ello a la categoría de nuevos movimientos sociales , es
decir, a movimientos sociales que no responden propiamente a condiciones
estructurantes de clase dentro de la relación capital-trabajo, sino que se
unifica bajo la forma o defensa de un ideal concreto , en este caso de la
defensa del agua, los recursos, los valores históricos, las costumbres,
entre muchas otras, que hemos venido aglutinando bajo la categoría de
territorio.

Claro está, como en cualquier lucha o reivindicación , existen quienes
intentar aprovecharse políticamente y más específicamente electoralmente de
los procesos de construcción colectiva, pero en lo que hemos podido
comprobar a través del acompañamiento a estas y otras resistencias por medio
del Grupo de investigación economía digna, es que las consultas populares
son sin duda alguna una ruptura dentro del paradigma de participación y
cultura política del país, y que contrario a la idea que quieren vender las
compañías y el Gobierno , son procesos de construcción territorial de base ,
en donde claro esta se juntas actores que para otras luchas pudieran parecer
contrarios, tal como es el caso , por solo citar un ejemplo , de ganaderos y
campesinos en el municipio de Cumaral, pero que a fin de cuentas tiene un
elemento en común como es la defensa del territorio en contra de las
actividades extractivas.

Cultura política y los límites a la participación

A pesar de que las causas del conflicto aún no están claramente establecidas
y ello supone un debate que se quiere cerrar a través de instituciones como
la Comisión de la verdad, para nadie es un secreto que la falta de una
apertura del régimen político fue uno de los elementos fundamentales para el
alzamiento en armas de las guerrillas, y la profundización del conflicto
mismo. Bajo este entendido es que el acuerdo final propone como uno de los
puntos esenciales para la finalización del conflicto y la transición a la
paz, el fortalecimiento de la cultura política, que no es sino otra cosa que
los conflictos políticos y sociales se solucionen a través de la vía
institucional, en ausencia de la violencia y que todos los sectores puedan
defenderse sus ideales en el espacio de la democracia.

Dicho concepto responde en gran forma al desarrollo de la cultura política
desde la teoría estructural funcionalista desde la que parten Almond & Verba
en su estudio clásico sobre la cultura política, , quienes resaltan la
necesidad de una cultura política que permita la consolidación de la
democracia liberal , para que así ,el trámite de los conflictos se de en el
marco del sistema político y no al margen de él, como sucedió en el caso del
conflicto armado, de tal modo que sea el conflicto ( social no armado) el
que mueva al sistema, y le permita a este, a través de la reducción de esta
complejidad , ampliarse y regenerarse. |6|

Pongo en puesta lo anterior, dado que, en un escenario de post acuerdo, que
se plantea lo anterior en términos de cultura política, se supondría que
mecanismos como los de la consulta previa, los cabildos abiertos y las
consultas populares, deberían ser reforzados de tal forma que las
comunidades tuvieran la oportunidad de tramitar y solucionar sus conflictos
por medio de la vía institucional. Sin embargo, y contrario a esto, el
Gobierno Nacional de la mano con las compañías multinacionales (Estado
corporativo |7|), se propone cercenar el mecanismo de la consulta popular,
porque atenta contra los intereses mineros, lo cual muestra una vez más el
carácter cerrado y regresivo del sistema político colombiano cuando de
participación se trata, y en mayor medida cuando se trata de discutir el
modelo económico.

Con el fin de limitar el mecanismo, el Gobierno Nacional se ha propuesto
tomar a cabo diversas medidas, entre las que destacamos tres. La primera, es
cambiar el precedente jurisprudencial que había dado la CC en favor de las
comunidades, a través una revisión de tutela de la consulta llevada a cabo
en Cumaral, medida que puede darse gracias al reciente cambio en la
composición de los magistrados, y que de darse dejaría sin fundamento
jurídico a las consultas por venir. En segunda medida , mediante el trámite
de una ley que reforme la ley orgánica de ordenamiento territorial y que
básicamente consiste en, como lo destaca el profesor Dussan , “minería si
pero con coimas” , es decir otorgar mayores dineros a los municipios para
que asi sus alcaldes y concejales permitan la minería, “institucionalizando
las coimas definidas como “beneficio económico adicional”, … para que
aprueben los proyectos minero-energéticos”…al servicio de las corporaciones
transnacionales privadas” (Dussan, 2017) que pagaran para la acceder al
subsuelo y poder así despojar a las comunidades de sus territorios. Por
último y en tercera medida, se encuentran medidas más factuales, como el
llamado a demandar todo acuerdo municipal que prohíba la minería, la presión
para que se investigue a alcaldes y concejales que aprueben proyectos que
atenten contra el desarrollo del sector minero o la posibilidad de que
dichas consultas sean pagadas por los mismos municipios.

Todo lo anterior para evidenciar que Colombia se encuentra en un escenario
bastante complejo y que si bien la idea de la paz pueda parecernos ideal y
necesaria ( porque lo es) hay que tener bastante cuidado para que a través
de estas no se nos profundice el modelo económico extractivista (y se
retroceda en los distintos hitos de defensa territorial) altamente
perjudicial desde cualquier punto de vista, inclusive desde el económico que
suele ser sobre el que se nos impone este tipo de proyectos.

El afianzamiento de la cultura política en un escenario de post acuerdo es
una necesidad irrefutable para que el conflicto armado nunca más pueda ser
avivado ,sin embargo ,para esto es necesario que la participación política
tenga garantías reales y que sus formas actuales tanto institucionales como
las consultas o factuales como las movilizaciones – por solo dar dos
ejemplos- tengan garantías reales , de tal modo que la participación pueda
darse en cualquier escenario y no existen temas vedados como el gobierno
quiere presentarnos hoy en dia a la minería. Las consultas populares tienen
un fuerte impulso mucho más allá de lo normativo, y lo que generan más allá
de lo evidente que es prohibir el extractivismo o no, es afianzar y
fortalecer la democracia, desde y donde importa y es decir desde las bases y
el escenario local.

* Sebastián Guzmán García, Investigador del Grupo de Investigación “Grupo de
Estudio Economía Digna" de la Universidad Nacional de Colombia

Notas

|1| El presente texto es la recopilación de una ponencia -titulada del mismo
modo-desarrollada en el marco del XII Congreso de estudiantes de Ciencia
Política, organizado por la Pontificia, Universidad Javeriana.

|2| A su par, el decrecimiento en exportaciones de café a inicios de los 90
concuerda con el crecimiento de exportación y dependencia de materiales
provenientes de la minería

|3| Siglas para denominar a la Iniciativa de Infraestructura Regional de Sur
América , que consiste en todo un plan de renovación de las vías y medios de
comunicación con el fin de generar y facilitar los procesos de extracción .
En Colombia dicha iniciativa se evidencia en plantes como la navegabilidad
del rio magdalena o en la construcción de vías 4G como el corredor vial
Tumaco-Pasto- Mocoa y Puerto Asis.

|4| Dicha piñata funcionaba bajo lo que se conoce como “primero en el tiempo
, primero en el derecho” con posterioridad bajo la figura de PINES dicho
modelo se reformo un poco, trayendo a su par otros problemas.

|5| Muchos funcionarios del gobierno explican el éxito de las consultas
populares debido al inconformismo de las regiones en donde se realiza
explotación o extracción con el nuevo modelo asignación de regalías que no
deja el dinero directamente en las regiones sino que pasa a un fondo donde
todos los municipios del país pueden participar por recursos a través de
proyectos.

|6| Dicha visión de sistema está basada más en lo propuesto por Niklas
Luhmann que por Talcott Parsons, quien fue base teórica de Almond y Verba.

|7| Se utiliza la categoría de estado corporativo a un estado que en vez de
velar por la garantía y cumplimiento de los derechos y necesidades de sus
habitantes trabaja para los intereses de las grandes corporaciones
trasnacionales y pone todo el aparato institucional y de fuerza en pro de
ello.

Bibliografía

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paz estable y duradera. 24/08/2016. Pág. 1-29. Consultado en:
http://www.eltiempo.com/contenido/p... entre los días 10 a 20 de Agosto.

• Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera. 24/11/2016. Pág. 1-29. Consultado en:
http://www.altocomisionadoparalapaz... entre los días 10 a 20 de Agosto.

• Battle, Albert (Editor). Almond & Verba. La cultura política, en Diez
textos básicos de Ciencia Política. Editorial Ariel. Barcelona, 1992, pp.
171-201

• Becerra, L. A. (2013). Propuestas para recuperar la gobernanza del sector
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• Cabrera Leal , M., & Fierro, J. (2013). Implicaciones ambientales y
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en Colombia : fundamentos para superar el modelo extractivista (Vol. 1,
págs. 89-125). Bogotá, Bogotá D.C., Colombia: CGR. Obtenido de
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Los 115 conflictos que olvido el postconflicto:
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• Contraloría General de la Republica. (2014). Minería en Colombia: control
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• Contraloría General de la Republica. (2013). Minería en Colombia :
institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos. Bogotá: CGR.

• Fundación Heinrich Boll Stiftung. (2014). Extractivismo en AL. Bogotá:
Fundación Heinrich Boll Stiftung.

• Negrete, R. (Minería en Colombia : Fundamentos para superar el modelo
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• Sentencia T-445 (Corte Constitucional 19 de agosto de 2016). Obtenido de
http://www.corteconstitucional.gov.

• Svampa, M. (2013). Consenso de commodities y lenguajes de valoración en
AL. Nueva sociedad , 30-46.

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