Chile/ El proceso constituyente: entre la utopía y una realidad cambiante. [Claudia Heiss]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

25 de junio 2023

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Chile/



El proceso constituyente



Entre la utopía y una realidad cambiante



Chile realiza su tercer intento de superar la Constitución de 1980, luego
del fracaso de la propuesta de Michelle Bachelet y del proceso constituyente
iniciado tras el estallido social de 2019. Si el problema de la Convención
anterior fue estar «a la izquierda» de Chile, la actual corre el riesgo
contrario: estar demasiado «a la derecha ». Una nueva derrota en el esfuerzo
por superar el problema constitucional devolvería el país al punto de
partida.



Claudia Heiss *

Nueva Sociedad, mayo-junio 2023

https://nuso.org/



Chile se encuentra embarcado en el tercer intento de reemplazar la
Constitución de 1980, heredada de la dictadura militar. El primero, liderado
por el gobierno de Michelle Bachelet, quedó sepultado con el triunfo de la
coalición de derecha en la elección presidencial de 2017. El segundo,
iniciado en respuesta al estallido social de octubre de 2019, fracasó cuando
en 2022, tras un año de trabajo, 62% del electorado rechazó en un plebiscito
la propuesta progresista de la Convención Constitucional. El tercer proceso
surgió de un acuerdo político que buscó responder a la grave crisis de
legitimidad que aqueja a la Constitución, un texto que muy pocos defienden
abiertamente (1). De hecho, la campaña del Rechazo en el plebiscito no se
basó en mantener la vieja Carta Magna, sino en criticar a la Convención y el
nuevo texto, proponiendo hacer «una mejor», «una que nos una» en lugar del
«mamarracho» producido por un órgano constitucional que parecía «un circo»
(2).



No era evidente que el acuerdo para esta tercera oportunidad fuera a ver la
luz. Con una derecha fortalecida por el Rechazo en el plebiscito
constitucional y que tuvo, además, un notorio repunte electoral en las
elecciones parlamentarias de noviembre de 2021, cabía la posibilidad de que
el tema constitucional quedase, una vez más, en el olvido. Sin embargo, el
compromiso de «rechazar para reformar», por un lado, y por otro, la
convicción en ciertos sectores conservadores de que mantener el estado de
cosas solo prolongaría la inestabilidad llevaron a sellar un nuevo acuerdo
político en diciembre de 2022 para reemplazar la Constitución.



No obstante, el contexto en que se da el nuevo proceso es diametralmente
opuesto al anterior. Si la última Convención Constitucional partió de una
hoja en blanco y de la sensación de que casi todo se podía discutir (3), el
nuevo parte del anteproyecto elaborado por una «Comisión Experta» designada
por los partidos según su peso político en la elección parlamentaria de
2021. Al simbolismo reformista del primer proceso, que con frecuencia iba
más allá de la capacidad real de cambio institucional, le sucedió un proceso
marcado por la formalidad de las sesiones y acompañado de escaso debate
público.



Dos meses después del plebiscito del 4 de septiembre de 2022, una encuesta
de Ipsos y Espacio Público cifró en 74% el apoyo a la afirmación de que el
país necesitaba una nueva Constitución. 90% consideró muy importante incluir
derechos sociales como salud, educación, pensiones y vivienda, y 81% se
mostró a favor de consagrar la protección del medio ambiente. Sin embargo,
ese sondeo ya dio señales de un cambio de prioridades en la agenda pública.
Solo 40% consideró que el tema tenía gran urgencia, mientras 31% lo evaluó
como medianamente urgente y 23% dijo que no era urgente. Ante la pregunta:
«¿Cree que el país tendrá una nueva Constitución dentro de los próximos dos
años?», 51% opinó que sí y 30% que no. Más tarde, hacia finales de abril de
2023 y faltando poco para la elección del nuevo Consejo Constitucional el 7
de mayo, la encuesta Pulso Ciudadano mostró una fuerte caída en el apoyo al
cambio constitucional: 49% dijo estar de acuerdo, contra 27% que se declaró
indiferente y 24% en desacuerdo. Solo 26% dijo estar interesado y apenas
16,6% expresó confiar en el proceso. En este escenario, y en contra de la
mayor parte de la experiencia comparada sobre cambio constitucional, no
parece descabellado imaginar un tercer fracaso en los intentos por superar
el largo problema constitucional que arrastra el país desde el retorno a la
democracia.



Un proceso nacido del fracaso



El triunfo del «No» a la propuesta de nueva Constitución en el plebiscito
del 4 de septiembre de 2022 ha sido interpretado como un triple rechazo: al
borrador, a la Convención Constitucional y al gobierno de Gabriel Boric. El
fracaso del proceso obedeció a una combinación de problemas con las reglas
de procedimiento y factores de la contingencia política (4). Lo cierto es
que, entre 2019 y el término de los trabajos del órgano constituyente, el
país vivió las traumáticas consecuencias sociales y económicas del estallido
y de la pandemia de covid-19, una inflación sin precedentes desde la
transición a la democracia y una crisis de seguridad pública. En ese
contexto, las demandas de cambio institucional pasaron a segundo plano.



La crisis política que desembocó en las movilizaciones de 2019 estuvo
marcada por el cuestionamiento a las elites y a las instituciones políticas.
Cuando, después de mucho negociar, los partidos políticos alcanzaron el
acuerdo del 15 de noviembre, que buscaba reducir la presión de las protestas
mediante el cambio a la Constitución, sectores de izquierda, incluidos el
Partido Comunista y algunos en el Frente Amplio, lo rechazaron por
considerar que dejaba fuera a las organizaciones sociales, verdaderas
protagonistas de la revuelta. El propio Boric, entonces diputado por
Convergencia Social, firmó el documento a título personal y en contra de la
mayor parte de su partido, a riesgo de ser expulsado. Pero esa decisión lo
catapultó a la Presidencia de la República. Y finalmente, dos años más
tarde, el Partido Comunista terminó, ahora desde el gobierno, apoyando un
nuevo acuerdo para el cambio constitucional mucho menos ventajoso para las
ambiciones reformistas.



En 2019, cuando parecía que «Chile había cambiado», el temor era que el
acuerdo de los partidos fuese insuficiente para descomprimir las protestas.
Por eso, buscando extender la base de legitimidad social, se aprobaron tres
reformas que ampliaban el espacio de representación en la futura Convención
Constitucional: la regla que permitió a independientes competir en listas a
la par con los partidos, la paridad de género y la reserva de 17 escaños
para los pueblos originarios (5) Las normas sobre pueblos originarios
emanadas de la Convención y el rol que jugaron los independientes fueron
duramente juzgados tras la derrota en el plebiscito de 2022. No ocurrió lo
mismo con la paridad de género, mecanismo que replicó el nuevo proceso
constitucional iniciado en 2023 para sus tres órganos: Comisión Experta,
Comité Técnico de Admisibilidad y Consejo Constitucional.



La presencia de tantos independientes, muchos de ellos con preferencias
intensas sobre temas específicos y con poca o nula experiencia en el trabajo
legislativo, dificultó la negociación en la Convención. Por otro lado,
ciertas posiciones percibidas como maximalistas se vieron reforzadas por el
escaso poder negociador de la derecha, que obtuvo solo 20% de los asientos
en la Convención (6).



Varios factores incidieron en el rechazo al texto de la nueva Constitución:
el voto de castigo a elites ahora identificadas con la Convención
Constitucional; el tono en ocasiones destemplado del debate; el desprestigio
del órgano constituyente, alimentado por su fragmentación y por varios
escándalos; la poca representación de la derecha; el temor al cambio y a un
eventual debilitamiento del derecho de propiedad o de las tradiciones en el
nuevo escenario institucional, discurso amplificado por una campaña
comunicacional que incluyó noticias falsas. También fue decisivo el voto
obligatorio acordado para esta etapa final del proceso, que sumó por primera
vez a 4,7 millones de personas que, en su gran mayoría, se inclinaron por el
Rechazo.



El hecho es que, mientras en el plebiscito de octubre de 2020 78% de los
votantes había aprobado el proceso constituyente, esta vez 62% rechazó la
propuesta, en un universo electoral que aumentó de 51% a 86% de un padrón de
15 millones de personas, producto de la obligatoriedad del voto. La campaña
del Rechazo, sin embargo, no se basó en mantener la Constitución de 1980,
sino en abrir un nuevo proceso constituyente, más moderado. A la luz de este
resultado, que fortaleció a la derecha, y de su control del Congreso tras
las elecciones de 2021, la negociación para la nueva Constitución se dio en
condiciones desfavorables para los sectores reformistas.



Después del triunfo del Rechazo, el debate sobre un nuevo proceso
constituyente quedó circunscrito a los partidos políticos y el Congreso.
Tras casi 100 días de negociaciones, los partidos firmaron el 12 de
diciembre el «Acuerdo por Chile», un documento de cinco páginas que recogía
negociaciones previas sobre «bordes» o «principios» constitucionales y
establecía las instituciones y procedimientos para el inicio de un nuevo
proceso. Esas negociaciones habían acordado 12 puntos que quedarían
excluidos de la discusión y la creación de un comité que actuaría como
árbitro encargado de velar por su cumplimiento.



El acuerdo de diciembre de 2022 finalmente propuso una comisión de 24
expertos designados en proporción a la representación de los distintos
partidos en el Congreso, y un Consejo Constitucional de 50 personas
escogidas según la norma electoral del Senado. Se señaló que habría paridad
de género de entrada y de salida, y escaños reservados supernumerarios en
proporción a la votación indígena, elementos que quedaron regulados por una
reforma constitucional aprobada en enero de 2023 (7). Pero los escaños
reservados para pueblos originarios, que en el primer Consejo fueron 17 de
155, quedaron reducidos, bajo el nuevo esquema, a uno sobre 51. La regla
sobre candidaturas independientes fue eliminada.



Dos nuevos partidos de derecha nacidos en 2019, el Partido Republicano y el
Partido de la Gente, rechazaron el nuevo acuerdo constitucional suscrito por
la derecha tradicional agrupada en la coalición Chile Vamos, argumentando
que no se debía cambiar la Constitución. Por otro lado, desde la izquierda,
los partidos apoyaron formalmente el proceso. Sin embargo, algunas
organizaciones sociales cuestionaron su legitimidad, por considerar que
estaba cooptado por los partidos políticos (8). Sectores de izquierda
expresaron el temor de que un proceso controlado por la derecha terminara
por «blanquear», con reformas mínimas, el modelo social y político
instaurado por la dictadura. Y pocos días antes de la elección del Consejo
Constitucional, algunos parlamentarios independientes llamaron a anular el
voto.



El calendario del nuevo proceso estableció que una Comisión Experta elegida
por el Congreso trabajaría entre marzo y junio en la elaboración del
anteproyecto. Tras aprobar un primer borrador, a mediados de abril se inició
la discusión de más de 900 indicaciones. El texto fue despachado para que el
Consejo Constitucional, elegido el 7 de mayo, comience su discusión el 7 de
junio. A comienzos de noviembre, el Consejo debe dar a conocer su propuesta
constitucional con miras al plebiscito ratificatorio del 17 de diciembre.
Adicionalmente, entre el 7 de junio y el 7 de julio se llevará a cabo un
proceso de participación ciudadana coordinado por la Universidad de Chile y
la Universidad Católica, en colaboración con todas las universidades
acreditadas que deseen participar.



El Estado social se tambalea



Uno de los 12 «bordes», y tal vez la principal razón para el apoyo de la
izquierda al proceso en un momento electoralmente adverso, es el Estado
social y democrático de derecho. Se esperaba que esta definición permitiera
superar el Estado subsidiario implícito en la Constitución de 1980, que
relega la prestación pública de servicios sociales a un segundo plano frente
a la primacía del mercado. Sin embargo, los debates en la Comisión Experta
generaron dudas respecto a que ese principio se vaya a materializar.



Las movilizaciones sociales de las últimas décadas, el surgimiento de nuevos
partidos y movimientos de izquierda y la demanda por una nueva Constitución
tuvieron como factor común una politización de la desigualdad, traducida en
demandas de protección social frente al aumento del endeudamiento privado
para satisfacer necesidades básicas como educación y salud, en un contexto
de bajas pensiones y una percepción de sistemáticos abusos hacia los
consumidores (9).



En su primera cuenta pública ante el Congreso Nacional, a comienzos de junio
de 2022, el presidente Boric anunció más de 30 iniciativas de ley
concentradas en las áreas de salud, educación, pensiones, vivienda y
trabajo. Sin embargo, esta agenda se vio debilitada por la vigencia, tras el
plebiscito de septiembre, de la Constitución de 1980 y sus trabas
institucionales a las políticas redistributivas. Adicionalmente, la reacción
conservadora que suscitó el resultado del plebiscito hizo retroceder la
disposición de la derecha a buscar acuerdos. En la discusión sobre la
reforma de pensiones, cobró fuerza la negativa a establecer un pilar
contributivo en una pequeña fracción de los fondos de capitalización
individual, y se rechazó la idea de legislar una reforma tributaria, clave
para la agenda social.



Junto con el retroceso en la disposición a negociar por parte de sectores
conservadores, las administradoras de fondos de pensiones (afp) y las
instituciones de salud previsional (isapres) venían desde el primer proceso
desplegando importantes ofensivas comunicacionales en defensa de la
«libertad de elección» y la propiedad individual y heredabilidad de los
fondos de pensiones. Si bien las negociaciones iniciales de la Comisión
Experta dieron señales de un acuerdo transversal sobre la necesidad de
garantizar la provisión mixta de servicios públicos a través de prestadores
públicos y privados, las diferencias surgen respecto de la libertad para no
contribuir a su provisión pública. En el Estado subsidiario, como se ha
entendido esta libertad de elección bajo la Constitución de 1980, las
personas pueden decidir dónde depositar sus fondos previsionales de salud y
seguridad social, lo que torna inconstitucional el componente solidario en
los servicios sociales.



Frente a la posible eliminación de las Leyes Orgánicas Constitucionales que
estableció la Constitución de 1980, protegidas por supermayorías de cuatro
séptimos, la Comisión Experta ha dado señales de querer «subir» al texto
constitucional elementos que se encontraban en las leyes orgánicas, o de
querer explicitar prácticas propias del Estado subsidiario, argumentando que
no son incompatibles con el Estado social y democrático de derecho. En este
debate, académicos de la derecha han llegado a cuestionar que se defina
Chile como un «Estado social y democrático»; señalan que el país «se
organiza» como un Estado, pero no lo es en su esencia, y proponen una
definición de «Estado social y subsidiario de derecho». Esta plasticidad
conceptual genera legítimas dudas de que vaya a primar el compromiso de
superar la subsidiariedad con el proceso constitucional.



En la disputa ideológica por la nueva Constitución hay al menos cuatro
posiciones. Desde la izquierda, algunos quisieran rescatar lo más posible
del proyecto constitucional rechazado en el plebiscito de 2022, algo que
parece poco probable dados los resultados electorales del 7 de mayo. La
centroizquierda busca realizar reformas que avancen en la habilitación de un
juego democrático que ha sido fuertemente restringido por la Carta
Fundamental. Sectores conservadores esperan superar el problema de
ilegitimidad democrática de la Constitución manteniendo lo más fielmente
posible sus contenidos. Por último, la extrema derecha quisiera que el
ejercicio fracasara y que se mantenga la Constitución vigente.



Junto con el debate sobre el Estado social, la Comisión Experta dedicó
considerable energía a tratar el sistema político, a la luz de la alta
fragmentación partidista que ha vivido el país desde la reforma electoral de
2015. Si bien hay acuerdo en que la presencia de más de 20 partidos en la
Cámara de Diputadas y Diputados y la falta de disciplina partidaria, entre
otros factores, atentan contra la capacidad negociadora de las fuerzas
políticas, las medidas que se han propuesto, como establecer un umbral de 5%
para que los partidos puedan integrar el Congreso, no parecen suficientes
para superar los problemas de funcionamiento del sistema de partidos.



Una ciudadanía profundamente escéptica y una agenda pública centrada en la
delincuencia, la crisis migratoria y la economía contrastan con la esperanza
de que el nuevo proceso constituyente logre generar estabilidad y avanzar en
la democratización del sistema político. Los partidos, a cargo del proceso,
siguen contando con bajísimo respaldo popular.



La amenaza populista



La elección del Consejo Constitucional del 7 de mayo se organizó en cinco
listas. Por la izquierda, la lista Unidad para Chile incluyó a los partidos
del Frente Amplio, el Partido Comunista, el Partido Socialista, el Frente
Regionalista Verde Social y el Partido Liberal. En la centroizquierda, el
pacto Todo por Chile agrupó al Partido por la Democracia, la Democracia
Cristiana y el Partido Radical. El pacto Chile Seguro se compuso de los tres
partidos de Chile Vamos: Unión Demócrata Independiente (udi), Renovación
Nacional y Evolución Política (Evópoli). El Partido Republicano y el Partido
de la Gente compitieron en listas separadas. Las campañas políticas para la
integración del nuevo Consejo encargado de redactar la Carta Magna
concitaron escaso interés y se centraron más en la contingencia, prometiendo
seguridad, la defensa de las tradiciones o el apoyo a Carabineros, que en
una propuesta constitucional. Finalmente, la extrema derecha (Partido
Republicano) obtuvo 35,4% de los votos y 23 bancas sobre 51, mientras que la
izquierda se quedó con 28,6% y 16 bancas. La derecha (Chile Seguro) ha
logrado 21% y 11 bancas y la centroizquierda de Todo por Chile, la gran
derrotada, no obtuvo bancas.



Si la queja respecto del proceso anterior fue que la configuración de la
Convención Constitucional había quedado a la izquierda del votante medio, el
nuevo Consejo Constitucional quedará a su derecha. El cambio en el escenario
político llevó a que agendas redistributivas y de inclusión política,
resumidas por la revuelta del 18 de octubre de 2019 como una demanda de
«dignidad», quedaran marginadas por discursos de seguridad y mano dura. El
propio estallido social y la contracción económica que trajo la pandemia
contribuyeron a transformar las masivas protestas de 2019 en un imaginario
de violencia criminal y descontrol. El alza en la tasa de homicidios, la
crisis migratoria y los atentados en la Araucanía han quedado asociados a
los desórdenes y rayados de las protestas de 2019. La confianza en el cuerpo
de Carabineros, que se había desplomado por escándalos de corrupción,
violaciones de derechos humanos y ocultamiento de información, comenzó a
repuntar a medida que la agenda de seguridad pública se tornaba primera
prioridad nacional. A comienzos de abril de 2013, el Congreso aprobó una ley
de fortalecimiento de las policías conocida como Ley Naín-Retamal en
homenaje a dos carabineros asesinados (rechazada por gran parte de la
izquierda). Hacia finales de ese mes, el Congreso Nacional dio prioridad a
otros 31 proyectos de ley relacionados con seguridad pública. Todo esto, en
un clima de desconfianza hacia las elites y las instituciones, especialmente
el Congreso y los partidos.



Con partidos programáticamente débiles, desconectados de sus bases y con
cada vez menos militantes, los discursos de «mano dura» han dado dividendos
a la derecha populista. En 2019 surgió el Partido de la Gente, legalizado en
2021. Esta agrupación se declara «ni de izquierda ni de derecha», sostiene
un discurso antipartidos y apela al sentido común. En poco tiempo se
convirtió en el partido con más militantes del país. Su candidato, el
empresario Franco Parisi, obtuvo 13% de los votos en la primera vuelta
presidencial de 2021. Por otro lado, el candidato del Partido Republicano,
de extrema derecha, José Antonio Kast, un ex-militante de la udi, ganó la
primera vuelta presidencial con casi 28% de los votos. Pero mientras que el
partido de Katz ganó las últimas elecciones para el Consejo Constitucional,
el de Parisi sufrió una dura derrota: 5,5% de los votos y ninguna banca.



La misma distancia entre representantes y ciudadanía que antes alimentó el
estallido social hoy nutre a los grupos de extrema derecha. Cristóbal Rovira
considera que las elites políticas y económicas no han logrado conectar con
las exigencias ciudadanas y abonan así el terreno para el populismo(10). Por
la derecha, el Partido de la Gente y el Partido Republicano ofrecen dos
alternativas supuestamente «antielitarias». Por la izquierda, Pamela Jiles
reproduce también un discurso de superioridad moral del pueblo sobre
dirigentes corruptos. En ese escenario, una pregunta relevante es si los
actores políticos institucionales lograrán procesar las demandas ciudadanas
y diferenciarse de esos proyectos populistas, o cederán a la tentación de
ajustar sus discursos a estas rendidoras agendas.



Así como la izquierda parece haber sobreinterpretado su mandato reformista
tras el abrumador triunfo en la elección de la Convención Constitucional en
2021, hoy existe un peligro de signo opuesto si la derecha decide replicar
la falta de diálogo político en un momento de repunte conservador. Como ha
advertido la politóloga Valeria Palanza, la derecha triunfante en 2022 no ha
dado señales de haber aprendido de la experiencia anterior y avanza en el
proceso constitucional como si las demandas que en 2019 dieron paso al
proceso constituyente no hubieran existido.(11)



La construcción de una Constitución que pueda ser respetada por todas y
todos exige un diálogo generoso, que recoja las demandas de los distintos
sectores políticos del país. Un nuevo fracaso en el intento de superar el
problema constitucional chileno no haría más que debilitar la capacidad de
canalizar institucionalmente el conflicto y abonaría proyectos populistas
que pueden dañar aún más la convivencia democrática.



* Claudia Heiss, es profesora e investigadora en la Facultad de Gobierno de
la Universidad de Chile, el Núcleo Milenio para el Estudio de la Política,
Opinión Pública y Medios en Chile (MEPOP) y el Centro de Estudios de
Conflicto y Cohesión Social (COES).



Notas



1.Chile Vamos –coalición que incluye al partido Unión Demócrata
Independiente (UDI), fundado por el principal ideólogo de la Constitución,
Jaime Guzmán– planteó que la opción del Rechazo en el plebiscito pretendía
redactar un mejor texto. A la derecha de Chile Vamos, surgió en junio de
2019 el Partido Republicano. Su postura, a diferencia de la sostenida por la
UDI, fue rechazar para poner fin al proceso constituyente y mantener la
Constitución de 1980.

2.Para una descripción de elementos que contribuyeron al desprestigio de la
Convención Constitucional, v. Jennifer Piscopo y Peter Siavelis: «Chile’s
Constitutional Chaos» en Journal of Democracy vol. 34 No 1, 1/2023.

3.El concepto de «hoja en blanco» apuntaba a garantizar que el proceso
constituyente no fuera una reforma a la Constitución de 1980. Sin embargo,
tenía importantes limitaciones establecidas en la ley 21.200, que le
prohibía a la Convención atribuirse el ejercicio de la soberanía (por
ejemplo, pasando por sobre los poderes constituidos), modificar el carácter
de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias
judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados
por el país y que se encontrasen vigentes.

4.Guillermo Larraín, Gabriel Negretto y Stefan Voigt: «How Not to Write a
Constitution: Lessons from Chile» en Public Choice vol. 194 No 3-4, 2023.

5.Julieta Suárez-Cao: «Reconstructing Legitimacy after Crisis: The Chilean
Path to a New Constitution» en Hague Journal on the Rule of Law vol. 13 No
2-3, 2021.

6.C. Heiss: «¿Por qué se rechazó la propuesta de nueva Constitución en
Chile?» en Blog Revista Derecho del Estado, 2/11/2022.

7.Ley 21.533 en Diario Oficial, 17/1/2023.

8.V., por ejemplo, Nicolás Quiñones: «‘Encuentro nacional contra el fraude
constitucional’: organizaciones se reúnen para ‘impugnar’ el proceso
constituyente» en La Tercera, 25/3/2023.

9.Nicolás Somma, Matías Bargsted, Rodolfo Disi Pavlic y Rodrigo Medel: «No
Water in the Oasis: The Chilean Spring of 2019-2020» en Social Movement
Studies vol. 20 No 4, 2021.

10.«Cristóbal Rovira: La clase política debe hacer un mea culpa sobre el
motivo por el que las ideologías populistas prenden en la población» en
diarioUchile, 25/4/2023.

11.V. Palanza: «La importancia de la memoria en política» en La Tercera,
24/4/2023.

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