Uruguay/ presupuesto: el aparato represivo antes que la necesidades sociales [Dufrechou - Jauge - Messina]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

boletín informativo – 11 de octubre 2015

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A l’encontre – La Breche

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Uruguay

Prefieren no invertir en necesidades sociales antes que sacarle al aparato
represivo

“Desde lejos no se ve” 

Sobre el proyecto presupuestal que se está definiendo en el Parlamento: “se
prefirió no invertir en importantes necesidades sociales antes de sacarle al
aparato represivo, cosa difícilmente aceptable para una sensibilidad de
izquierda”, dicen los autores de esta nota. 

Hugo Dufrechou/Martín Jauge/Pablo Messina *

Brecha, Montevideo, 10-10-2015

http://brecha.com.uy/

La discusión sobre el proyecto presupuestal que se está definiendo en el
Parlamento ha tenido diferentes ejes de gravitación. Uno de ellos –por su
importancia en la estrategia gubernamental en el corto y mediano plazo, y
por el alto grado de sensibilidad que tiene para la opinión pública– es la
definición de áreas prioritarias dentro del Estado hacia donde destinar
mayores recursos. En este marco, el Poder Ejecutivo sostiene que el
presupuesto presentado le asigna a la educación la mayor importancia. Y es
por ello que uno de los principales argumentos esgrimidos desde el
oficialismo es que, de los incrementos, el 39 por ciento es destinado a la
educación. Le siguen: Sistema de Cuidados con un 14 por ciento;
infraestructura con 12 por ciento; salud con 7 por ciento; seguridad, 6 por
ciento; Inau-Sirpa, (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay-Sistema de
Responsabilidad Penal Adolescente) 6 por ciento; descentralización, 3 por
ciento, y en el rubro “otros”, un incremento del 19 por ciento. Disminuyendo
en un 7 por ciento el rubro cero (masa salarial).

Este argumento es tan cierto como parcial. Si bien la educación tomada desde
la perspectiva de las áreas programáticas: incluyendo Anep (Administración
Nacional de Educación Primaria) Udelar (Universidad de la República) , Plan
Ceibal (computadoras para alumnos de primaria y liceos) educación policial y
militar, etcétera, percibe casi un 40 por ciento del dinero destinado a
incrementos presupuestales en los años 2016 y 2017, también es cierto que
analizar la prioridad que desde el gobierno se le da a determinada área
utilizando sólo este indicador es insuficiente. Supongamos un gobierno que
aumenta un peso el presupuesto educativo y congela las demás partidas
presupuestales. A nadie le parecería que estamos asistiendo a un aumento
presupuestal significativo, ni que la educación es una gran prioridad de ese
gobierno. Sin embargo, con la lógica de este indicador, nos daría que el 100
por ciento de los incrementos marginales son destinados a la educación.

Alternativamente a esta forma de analizar los aumentos de asignaciones, es
útil comparar el presupuesto de 2017 con la línea base de 2015. En este
sentido, en la propuesta original podíamos ver que el Mides (Ministerio de
Desarrollo Social) es el organismo que tendría mayor crecimiento, 127 por
ciento. Lo siguen: Presidencia, 45 por ciento; Mvotma (Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) 40 por ciento; Inau, 31
por ciento, y lejos aparecen la Udelar con 13,8 por ciento y Anep con 10,5
por ciento. Esto nos muestra que la Udelar crecerá igual que el promedio y
la Anep lo hará por debajo. Por lo tanto, lejos de ser prioritarias, la Anep
decrece su participación en el gasto del 17,47 por ciento en 2015 al 16,99
por ciento en 2016. No obstante, si bien esa mirada tiene la ventaja de no
permitir lecturas tan dudosas como la anterior, agrega problemas nuevos ya
que toma como “buena” la estructura anterior del presupuesto, considerándose
como mucho o poco aumento el “despegue” respecto de la línea base. Por
ejemplo, un rubro estratégico y con un ínfimo gasto, al tener un pequeño
aumento nos daría una tasa de crecimiento sideral, cuando en realidad poco
nos informa sobre qué tan bien posicionado está nuestro país en ese rubro.

Otra forma de sopesar la importancia que se le asigna a la educación es ver
el peso que tiene este gasto en el total del Pbi –prioridad macroeconómica–.
En este sentido, la recomendación de la Unesco, de destinar el 6 por ciento
del Pbi como mínimo del gasto público en educación, nace de la observación
de lo destinado a ese rubro en aquellos países con mejores resultados
educativos. Además, medir el gasto en educación en función del Pbi es un
buen indicador del esfuerzo que realiza una sociedad (en términos de
recursos disponibles) para financiar su sistema educativo. Anclar este
esfuerzo en un determinado nivel asegura que, más allá del vaivén de dinero
que reciba la educación, el esfuerzo económico que realiza la sociedad para
financiarla no varía. Independientemente de la coyuntura y de la posición
dentro del ciclo económico, la educación no vería afectada su importancia
relativa en las cuentas del Estado. Con la propuesta presentada por el Poder
Ejecutivo, el gasto en educación sería del 4,7 por ciento del Pib proyectado
en 2017. Esto significa que para cumplir con la meta prometida por el
presidente Vázquez de llegar al 6 por ciento del Pib para la educación
faltarán unos 20.222 millones de pesos (a valores de enero de 2015) en 2017.

La distancia entre la asignación presupuestal propuesta para la educación,
el planteo realizado por las autoridades de la Anep y las expectativas de
los distintos actores sociales y políticos inevitablemente llevó a la
discusión sobre la reasignación de recursos dentro y fuera del presupuesto
para poder suplir las necesidades del sistema educativo público. El grueso
de estas ideas se puede resumir en tres: reducir vacantes del Ministerio de
Defensa (pasar del 50 por ciento al 70 por ciento, e incluso al 100 por
ciento); reducir del presupuesto del Ministerio del Interior; y eliminar la
exoneración de aportes patronales que goza la educación privada.

Sobre la primera, cabe agregar que Uruguay tiene un presupuesto en defensa
alto, que ronda el 2,2 por ciento del Pbi si se considera la Caja
Militar.(1) Este presupuesto es alto en las comparaciones internacionales, y
más aún si se considera que Uruguay no tiene una amenaza bélica cierta. En
la región sólo somos superados por Chile, donde los militares tienen un peso
fuerte e incluso se benefician de rentas mineras provenientes del cobre.

Respecto a la segunda, cuando se compara la Anep con el Ministerio del
Interior, se observa que en el período 2005-2014 ambos tuvieron un
crecimiento presupuestal similar en términos reales. Pero en materia
salarial la evolución ha sido francamente superior para los policías; en ese
período el salario de una maestra en términos reales creció 66 por ciento,
mientras que el de un policía creció 144 por ciento.

En cuanto a la tercera, el artículo 69 de la Constitución prevé la
exoneración de impuestos a las instituciones de enseñanza privada y
culturales. En una interpretación un tanto dudosa, también se les exonera de
contribuciones a la seguridad social. En ese sentido, hay quienes promueven
sacar esa exoneración. En 2013 el gasto tributario (término técnico para
denominar a las exoneraciones de tributos) para la educación privada fue de
0,24 por ciento del Pbi por el Iva y 0,06 por ciento por el Irae: lo que
equivale a 4.400 millones de pesos.

Sin embargo, se ha pasado de propuestas –que han circulado en la última
semana pero que no hemos considerado hasta ahora– que implicaban reducir el
gasto al abultado aparato represivo de Uruguay y las exoneraciones a la
educación privada, a redistribuir gasto para la educación extrayéndose de
otros ítems del gasto público social, como el Sistema de Cuidados. Es decir,
se prefirió no invertir en importantes necesidades sociales antes que
sacarle al aparato represivo, cosa difícilmente aceptable para una
sensibilidad de izquierda.

Por otro lado, es la primera vez desde la salida de la dictadura que el
presupuesto es elaborado a dos años; amparándose en la actual coyuntura
económica que marca un pronóstico de crecimiento del Pbi para este
quinquenio menor al observado en los dos anteriores (2) y en la
inestabilidad del sector externo de la economía, con la caída de los precios
de los principales commodities que el país exporta y la situación de
inestabilidad económica de los países de la región. Sin embargo, no se prevé
un escenario de crisis, como puede proyectarse para la región.

No obstante, esta decisión atenta contra la planificación a mediano plazo.
Tal como lo mencionamos al comienzo de la nota, la importancia de la ley
presupuestal reside, entre otras cosas, en que provee un marco institucional
para la planificación de políticas a mediano plazo. El presupuesto puede ser
usado para planificar líneas de acción con cierta independencia de los
ciclos económicos y que ayuden a construir un nuevo modelo de sociedad, lo
que es fundamental para empezar a cambiar elementos más estructurales de
Uruguay.

Si bien es cierto que muchos otros países también establecen sus
presupuestos por uno o dos años, también lo es que tienen marcos
institucionales idóneos para poder proyectar políticas públicas por varios
años. Un presupuesto a dos años habilita la posibilidad de continuar con un
comportamiento que ha caracterizado a Uruguay a lo largo del siglo: la
prociclicidad de su gasto público (aumentando su peso relativo dentro del
Pbi en tiempos de bonanza económica y reduciéndolo en crisis y recesión); y
en concreto de su gasto público social, tal cual lo demuestra la evidencia
empírica.(3) Esta medida es contraria a la adoptada por países que sirven de
modelo por su sistema educativo, como Finlandia o Corea del Sur, donde se
realizan planificaciones cada cuatro o cinco años, con limitada posibilidad
de modificaciones anuales.

Las promesas electorales del presidente Vázquez, así como las aspiraciones
de las organizaciones sindicales de trabajadores y estudiantes, parecen
estar lejos de concretarse en este escenario. Por otro lado se acerca a una
administración del gasto público social ampliamente criticada por quienes
hoy la llevan adelante. 

* Economistas, pertenecientes a la cooperativa Comuna.

Notas  

1) Para ver la discusión metodológica de por qué debe incluirse la Caja
Militar en el gasto en defensa leer:
http://www.razonesypersonas.com/2012/09/cuanto-gasta-uruguay-en-defensa.html

2)  Para 2015-2019 se proyecta un crecimiento promedio anual de 2,7 por
ciento. En 2010-2014 el crecimiento anual fue de 5 por ciento, y en
2005-2009 el crecimiento anual fue aún mayor: 5,9 por ciento.

3)  “Base de datos histórica sobre gasto público social y revisión de sus
principales tendencias (1950-2008)”, de Paola Azar y Sebastián Fleitas.
Instituto de Economía, Serie Documentos de Trabajo DT 22/12.

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