Uruguay/ ministerio paralelo: el romance de cientos de ONG con el Estado [Tomer Urwicz]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

22 de enero 2017

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Uruguay

El costoso romance de la ONG con el Estado

El ministerio paralelo

En 12 años de existencia el Mides (Ministerio de Desarrollo Social) ha dado
lugar a la proliferación de un ministerio paralelo compuesto por cientos de
ONG que ejecutan las políticas. Sin embargo, el ministerio no lleva la
cuenta de cuántas son ni cuántos recursos destina a ellas. Una estimación
supera los US$ 171 millones.

Tomer Urwicz

El País, Montevideo, 22-1-2017

http://www.elpais.com.uy/

Hay una sede central, un edificio vidriado en la principal avenida,
cubículos de atención al público y varias oficinas con tubo luz como en
cualquier organismo oficial. Hay una ministra, una subsecretaria y una
decena de directores como en cualquier secretaría de Estado. Pero en el
Mides hay además un ministerio paralelo: cientos de ONG al servicio de la
cartera y dispuestas a ejecutar las políticas públicas en su nombre. Aunque
no existe una sistematización ni transparencia de los datos, los cálculos
más conservadores revelan que en este ministerio hay más de 1.000 convenios
vigentes con ONG. Si se suma el gasto de los programas del Mides que más
apelan a este modelo, y se incluye también al INAU, el monto supera los US$
171 millones al año, cifra similar a lo que recauda el Estado con los
impuestos al tabaco.

El más joven de los ministerios, ese que nació hace 12 años como una apuesta
para profundizar las políticas sociales, basa buena parte de su accionar en
el trabajo de organizaciones de la sociedad civil. Solo en Uruguay Trabaja,
el programa más duradero dentro de esta cartera y que busca la "inclusión
social a través del empleo", hay 150 convenios con ONG. Una realidad
similar, aunque en menor escala, ocurre en el servicio de refugios para
personas sin hogar. En el INAU, por su parte, hay 779 convenios y más de
7.000 funcionarios tercerizados, pero a este organismo la experiencia de más
años le ha permitido un mejor seguimiento de las 610 instituciones
tercerizadas.

Según el exsubsecretario del Mides Lauro Meléndez, en la gestión anterior
"había unas 500 ONG" trabajando al mismo tiempo para el ministerio. Desde la
actual Dirección General de Secretaría consideran "un poco exagerada" esa
cifra, pero no arriesgan un dato porque, aunque pueda parecer elemental, "la
información no está centralizada ni sistematizada".

A raíz de un pedido de información de El País y ante críticas que ya estaba
recibiendo la cartera por este asunto, el Mides trabaja con el Ministerio de
Economía en la implementación de un software que permita llevar un
seguimiento más ordenado. De todos modos, la Dirección General de Secretaría
aclara que "los convenios se hacen públicos" y que hay una "auditoría
financiera" que cuenta con 13 administrativos. Dicen, además, que en el
segundo piso de la sede central del Mides hay dos oficinas de auditorías
externas: una de la Contaduría General de la Nación y otra del Tribunal de
Cuentas.

A propósito, el ministro del Tribunal de Cuentas Ruperto Long ve con
preocupación que el 23% del gasto ejecutado por el Mides en 2014 haya sido
observado por el tribunal. Ese año —el último con datos procesados—, el
Mides fue la secretaría de Estado peor evaluada y le fueron observados más
de $ 915 millones. Lo más curioso es que un porcentaje similar de
observaciones tuvo esta cartera en 2009, cuando también era año electoral.

Si bien el vínculo que mantiene la administración central con las ONG "no
necesariamente" explica el alto porcentaje de observaciones del tribunal, la
cantidad de convenios y la especificidad de los mismos suelen ser motivo de
críticas y cuestionamientos. En particular se suelen poner en duda las
contrataciones directas, una práctica que el ministerio utiliza cuando debe
atender un refugio y "no puede dejar a la gente en la calle", indican desde
la Dirección General.

Más allá de lo económico, "el Estado está muy omiso en el control de calidad
de los servicios", dice el sociólogo Javier Pereira, que dirige la ONG
América Solidaria y que ha investigado la evolución de las organizaciones de
la sociedad civil en Uruguay. En eso coincide Pedro Delprato, presidente de
la Asociación Nacional de ONG (Anong), quien cuestiona que las auditorías
"estén enfocadas en lo financiero y administrativo, dejando poco margen para
evaluar los métodos y las formas de encarar un proyecto". De hecho cuenta
que la asociación —que nuclea a 104 ONG— mantuvo charlas informales con el
Mides para que la Dirección de Evaluación y Monitoreo —que observa el
cumplimiento de las políticas públicas— también supervise el funcionamiento
de las organizaciones de la sociedad civil.

No es común que se apliquen sanciones e incluso "hay que hacer las cosas muy
mal para que te saquen de un proyecto", dice el sociólogo Pereira. Desde el
Mides, en tanto, dicen haber rescindido algunos contratos o no haber
autorizado la extensión del vínculo. ¿Cuántas sanciones se aplicaron? Es un
misterio; eso tampoco está sistematizado.

"Al tuntún"

Montar un ministerio de cero no es tarea sencilla. Mucho menos cuando existe
la necesidad de desarrollar un Plan de Emergencia (Panes) que demanda la
incorporación de cientos de técnicos y voluntarios. Pero a 12 años de su
fundación, desde la Dirección General del Mides reconocen que "no se pensó
en una estructura modelo" para los próximos 10 ó 20 años, sino que se fue
haciendo "al tuntún" en base a la urgencia.

Durante su primer año de funcionamiento estuvo integrado por una directiva
de 12 jerarcas, nueve funcionarios públicos y otros 300 trabajadores con
contratos diversos. Como estaba "la prioridad de reducir la pobreza y
eliminar la indigencia", recuerda el exsubsecretario Meléndez, "se armó una
estructura que imitaba la de otros ministerios, pero incorporaba estilos de
contratación con ONG similares al INAU".

Con el correr de los años, el Mides fue teniendo la necesidad de armar un
plantel de funcionarios propios y, a la vez, algunos de los empleados
tercerizados comenzaron a quejarse por considerar que había trabajadores "de
primera" y "de segunda". Varios de los trabajadores cumplían tareas de
funcionario público dentro del Mides, pero estaban en un régimen de convenio
con una ONG. Eso implicó una primera reestructura en 2013 y una segunda dos
años después. Ese mismo año el programa Uruguay Crece Contigo, que dependía
de la OPP, pasó a ser parte de la cartera. Lo mismo ocurrió con el Instituto
Nacional de Alimentación (INDA), que antes estaba en la órbita del
Ministerio de Trabajo

El resultado fue que el Mides pasó de contar con nueve funcionarios públicos
en su comienzo, a 497 al cierre de 2016. A su vez, la cartera suma 1.600
trabajadores no públicos, de los cuales muchos pasarán a estar
presupuestados en el correr de este quinquenio, según lo aprobado en la
última Ley de Presupuesto,

Estos cambios hacen que, recién ahora, "se esté alcanzando cierta
estabilidad en el problema del funcionariado", admiten en la Dirección
General. Pero esta nueva estructura no contempla los convenios que la
cartera sigue manteniendo —o que seguirá sumando— con ONG para proyectos
específicos.

Cada vez que es necesario un nuevo proyecto, el Mides elabora un pliego,
fija las metas, el presupuesto, las condiciones de trabajo y hasta la
cantidad de empleados que serán necesarios para las tareas. Anong critica
que este modelo condiciona el presupuesto de las ONG, les dicen cuántas
personas se necesitan para la tarea, por cuántas horas de trabajo y a qué
precio. Según el presidente de la asociación, eso coarta "la "autonomía de
las ONG para innovar, para proponer mejores modelos o para hacer otros
proyectos en simultáneo". En su lugar, propone que los llamados sean "más
parecidos" a las licitaciones en las que el oferente cotiza su servicio. A
la vez, cree oportuno que "las organizaciones puedan dar su opinión de cuál
debería ser la política pública".

En este "romance" entre la administración pública y las ONG, las
organizaciones se volvieron "proveedores de servicios del Estado", explica
la investigadora Cecilia Rossel. Estas instituciones de la sociedad civil
pasaron de atender unos 2.500 usuarios a través del Estado en 1994, a más de
62.000 dos décadas después.

¿No gubernamentales?

Las organizaciones de la sociedad civil en Uruguay basan la mayor parte de
su financiamiento en recursos públicos. Según el Instituto de Comunicación y
Desarrollo (ICD), en 2016 el 65% de los fondos de las ONG provinieron de la
administración central (51%) y de los gobiernos departamentales (14%). Siete
años antes, la dependencia económica era 15 puntos porcentuales inferior. El
cálculo se basa en un proyecto de rendición de cuentas que impulsa ICD y del
cual participaron 109 organizaciones en la última edición. Si bien "no se
trata de una muestra estadísticamente representativa (porque solo rinden
cuentas quienes quieren)", sí deja al descubierto una tendencia general,
explica Anabel Cruz, la directora de la ONG impulsora.

La gran mayoría de las ONG que rinden cuentas públicas a través del ICD
suelen ser instituciones grandes (con más de 50 personas remuneradas). "Hay
organizaciones más pequeñas, de cuatro o cinco personas, que mantienen un
CAIF en el interior cuyo presupuesto depende 100% del Estado", advierte
Delprato. Esta dependencia económica a corto plazo, sumada a la dependencia
ideológica a largo plazo, es lo que "más preocupa" a las ONG, según un
relevamiento de la socióloga Rossel.

La identificación con ideas "progresistas" de muchos de los "viejos"
integrantes de las ONG, hizo que varios hayan asumido puestos de gobierno
tras la victoria del FA. Según el sociólogo Pereira, eso llevó a una
"pérdida de profesionales" y a un cambio de mirada sobre el rol de las
organizaciones. "Las ONG ya no son la salvación mágica y el funcionamiento
del Estado ya no es lo peor del mundo", ironiza.

Este proceso de "estatización" de las ONG no es producto del Frente Amplio,
aclara Cruz, aunque sí se profundizó en este período. La dependencia
económica de los fondos públicos comenzó en la década de 1980 cuando la
cooperación internacional dejó de financiar la mayoría de proyectos en
Uruguay. De hecho, a fines de los 90, una investigación de la exdiputada
frenteamplista María Elena Laurnaga comprobó que el 80% del público de INAU
(entonces Iname) era atendido por las ONG, las que usaban solo el 20% del
presupuesto de la institución.

"No está mal que el Estado aporte fondos", dice Cruz, pero sugiere un
sistema de fondos concursables en que las ONG puedan elegir los mecanismos
de trabajo. La idea de asistencia pública es compartida por Anong. Su
presidente, Delprato, cuenta que en Chile hay un impuesto cuya recaudación
va para las organizaciones de la sociedad civil: el 1% del valor del viaje
en avión de ciudadanos chilenos.

Algunas de estas propuestas están siendo debatidas a la interna del sector
de las ONG, pero han captado poca atención de las autoridades públicas. El
Ministerio de Educación, que es quien tiene el registro jurídico de las
organizaciones, suma en su lista a más de 12 mil instituciones.

"Son temas que no suelen estar en agenda y que en las universidades casi no
se han investigado", dice el sociólogo Pereira, que exige más divulgación de
datos.

Como el sometimiento de las ONG fue haciéndose cada vez más notorio, Cruz
dice que la "rendición de cuentas públicas debería ser una obligación en
toda organización y más aún si se manejan fondos públicos". La directora del
ICD pide que haya una rendición de cuentas también por cumplimiento de
objetivos.

"No hay duda de que se respeta el Tocaf, las normativas financieras y que no
hay gastos innecesarios —hasta suele faltar dinero para lo esencial—, pero
no hay una muestra del impacto", dice la activista. "Al no transparentarse
ese trabajo, y al no haber más difusión del Mides (incluso de las buenas
prácticas), no hay intercambio de opiniones o complementación de servicios".

Durante estos 12 años el Mides ha pasado por dos comandancias comunistas y
una socialista, ha variado de estructuras y ha modificado las prioridades
pasando del Plan de Emergencia al de Equidad y luego al cumplimiento de
derechos, pero hay dos cosas que no cambiaron: la falta de transparencia de
la información y la existencia de un ministerio paralelo que continúa en
pie.

Un pedido que no encontró su debida respuesta

Esta historia comienza el 8 de junio con un pedido de información pública
para conocer la cantidad de ONG que tienen convenio con la cartera y algunos
datos relativos a estos vínculos. La respuesta llegó pasados los 20 días de
prórroga que estipula la ley. La contestación, fechada el 3 de agosto y
firmada por la ministra Marina Arismendi, solo contiene un dato relevante en
dos páginas de extensión: que existen 13 funcionarios dedicados a la
auditoría contable. El País hizo la denuncia ante la Unidad de Acceso a la
Información Pública, dependiente de Presidencia, que consideró que el Mides
había brindado información parcial y resolvió intimarlo a completarla. Pero
tampoco hubo respuesta porque, directamente, no existe esa información. No
está sistematizada, ordenada ni disponible para la opinión pública. Para no
llegar a una instancia judicial, El País accedió a que funcionarios del
ministerio explicaran cómo hacer una búsqueda en el sitio web de Compras
Estatales. Pero allí tampoco figuran todos los contratos, dicho por los
propios funcionarios. Luego se mantuvo un encuentro con personal de
contaduría y jurídica, en el que quedó en evidencia el desorden
administrativo en cuestión.

INAU: el peso de ser la voz de la experiencia en el manejo de las ONG

La protección de los niños, sobre todo los más vulnerables, es uno de los
ejes en los que más se han desarrollado las ONG. Por eso en 1988, cuando por
ley se creó el Instituto Nacional del Menor (Iname, hoy INAU, Instituto del
Niño y Adolescente del Uruguay), se fijó entre las responsabilidades de este
servicio descentralizado "apoyar la acción de las instituciones privadas sin
fines de lucro y con personería jurídica que persigan similares objetivos".

Este "romance" con las organizaciones de la sociedad civil le valió al INAU
una experiencia que, tres décadas después, es destacada por los
investigadores como una de las "más efectivas". De hecho el Mides, ante su
vacío de información sobre la temática, está intentando "imitar las buenas
prácticas" del instituto, reconocen desde la Dirección General de
Secretaría.

Tras un pedido de acceso, el INAU respondió detalladamente cuáles son las
ONG con las que mantiene vínculo, el contacto de sus representantes y el
nombre del emprendimiento. Todo dividido por departamento, tipo de programa
y dinero destinado. De hecho lleva planillas con cuadros y resúmenes
totales.

Si bien desde el instituto aclararon que no tienen "actualizada y
sistematizada" la información de cuántas personas emplean las ONG que
trabajan para el INAU, sí estimaron que los recursos humanos a nivel país
ascienden a los 7.000 empleados.

En base a datos de junio de 2016, el INAU informó que cuenta con 420 centros
de atención de la primera infancia para los que terceriza el servicio a los
que suma 35 centros de gestión oficial. El 95% de ellos funcionan en la
modalidad de Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF). Para
todos estos proyectos el instituto mantiene convenios con 303 organizaciones
de la sociedad civil y destina US$ 6,1 millones por mes (23% del presupuesto
total).

Por otra parte, el INAU tiene vínculos contractuales con 307 ONG que
atienden los 359 centros dedicados a otros rubros, como los centros
juveniles y la atención de personas con discapacidad. Para estas modalidades
invierte US$ 3,8 millones al mes a los proyectos de tiempo parcial y otros
US$ 2 millones a los de tiempo completo.

Entre las 610 organizaciones tercerizadas por INAU, hay un "abanico enorme"
de propuestas, explica el sociólogo Javier Pereira. Existen pequeñas juntas
barriales que atienden un CAIF en el interior, con cuatro o cinco personas,
y otras más grandes con varios proyectos en el país.

Los grupos religiosos, con especial énfasis en los anglicanos y salesianos,
suelen tener a su cargo varios proyectos. Esto "de ninguna manera" atenta
contra la laicidad del Estado, dice Anabel Cruz, directora del Instituto de
Comunicación y Desarrollo, una ONG dedicada a transparentar el accionar de
las organizaciones.

Sin embargo, hay otro asunto que sí preocupa a Cruz: "el CAIF es un modelo
que se agota". La activista explica que este tipo de centros requieren de
muchos recursos humanos, más ahora que el gobierno está intentand aumentar
la oferta. Pero ya no hay "mucho margen" porque se requiere de la voluntad
(de las cooperativas o asociaciones civiles) y esta voluntad es limitada.
"Ya no hay más tejido social", plantea.

Para mejorar el sistema de CAIF, además, las autoridades del INAU buscan
fortalecer la supervisión de los proyectos. Hace medio año atrás, el
instituto contaba con un equipo de 29 supervisores técnicos programáticos,
cuatro coordinadores de supervisión y seis funcionarios administrativos.
Todo esto para una población de más de 42 mil usuarios. "Resulta
insuficiente" para cubrir la totalidad de los centros, con la frecuencia de
visita requerida, advirtió el organismo en respuesta a El País.

Para los convenios no vinculados a la primera infancia hay 30 técnicos de
supervisión y seis administrativos. A su vez, dicen desde el instituto, las
organizaciones están obligadas a hacer un reporte financiero bimensual,
entregando las copias de facturas de gastos, salarios del personal y el
detalle del presupuesto.

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