Seguridad social/ La privatización de las pensiones en América Latina [Carmelo Mesa-Lago]

[Ernesto Herrera]

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Correspondencia de Prensa

24 de febrero 2021

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Seguridad social

 

La privatización de las pensiones en América Latina 

 

En 2020 se cumplieron 40 años de la promulgación de la primera
«privatización» de pensiones en Chile, tendencia que después se extendió a
otros países de América Latina y el mundo. Este artículo contrasta las
promesas de los reformadores con estadísticas y otra documentación respecto
a los principios de seguridad social emanados de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).

 

Carmelo Mesa-Lago *

Nueva Sociedad, enero-febrero 2021 

https://nuso.org/articulo/

Introducción

 

Entre 1981 y 2008, 11 países latinoamericanos implementaron reformas
estructurales (1) de pensiones, cambiando total o parcialmente los sistemas
de prestación definida, reparto y administración pública («sistema público»)
a contribución definida, capitalización individual y administración privada
(«sistema privado»). Las reformas estructurales adoptaron tres modelos en
los años de implementación que siguen: a) sustitutivo, que cerró el sistema
público y lo reemplazó por completo por el privado (Chile, 1981; Bolivia y
México, 1997; El Salvador, 1998; República Dominicana, 2003); b) mixto, que
mantuvo el sistema público como un pilar y agregó un segundo pilar privado
(Argentina, 1994; Uruguay, 1996; Costa Rica, 2001; Panamá, 2008); y c)
paralelo, que mantuvo el sistema público y agregó el sistema privado, ambos
compitiendo entre sí (Perú, 1993; Colombia, 1994) (2).

 

Nótese que entre la reforma chilena y la siguiente –la peruana–
transcurrieron 12 años. Ello se debió a que la primera fue impuesta sin
discusión pública por la dictadura de Augusto Pinochet, lo cual tiñó de
espurio ese tipo de reforma en los países democráticos. No fue hasta después
de la restauración de la democracia en Chile, tras el triunfo de la
Concertación en 1990, cuando otras naciones de la región aplicaron variantes
de la reforma estructural. El caso de Panamá es muy complejo, porque solo
15% de la población económicamente activa (pea) está afiliada al pilar
privado, por lo que sus cifras distorsionan el conjunto; no obstante, se
incluirán en el análisis. Después de la ley panameña de 2008, no ha habido
otra reforma estructural. En 2020, el presidente neoliberal de Brasil Jair
Bolsonaro tenía un proyecto de reforma estructural pero no llegó a enviarlo
al Congreso. 

 

Las reformas estructurales, auspiciadas por el Banco Mundial desde 1994,
también se extendieron a 12 países de Europa central y oriental: Bulgaria,
Croacia, Eslovaquia, Estonia, Federación Rusa, Hungría, Kazajistán, Letonia,
Lituania, Polonia, República Checa y Rumania (3).

 

Las fallas de los sistemas privados llevaron a re-reformas en Argentina
(2008) y Bolivia (2010), donde se cerró el sistema/pilar privado y todos los
asegurados y fondos pasaron al sistema público (4). Por su parte, la
re-reforma de Chile (realizada en 2008, durante la primera presidencia de
Michelle Bachelet) mantuvo el sistema privado, pero con cambios positivos:
expandió la cobertura, infundiéndole solidaridad social, equidad de género y
sostenibilidad financiera. Por último, la re-reforma de El Salvador (2017)
mantuvo el sistema, pero su objetivo fundamental fue reducir el déficit
fiscal (5).

 

Este artículo evalúa el desempeño de los nueve sistemas privados
latinoamericanos entre 1999 y 2019 (el periodo para el que tenemos
estadísticas comparables en todos los países), sobre la base de los cinco
aspectos más importantes: a) cobertura de la población económicamente activa
(pea) y la población adulta mayor (65 años y más); b) solidaridad social e
igualdad de género; c) suficiencia de las prestaciones; d) administración
eficiente y costos razonables (competencia), y e) sostenibilidad financiera
y actuarial. Estos aspectos se corresponden con los principios fundamentales
de la seguridad social aprobados por convenios, recomendaciones y estudios
de la OIT. Para cada uno de ellos se confrontarán las promesas hechas por
los reformadores (o la falta de pronunciamiento en algún principio) con las
estadísticas de los nueve países. (6).

 

De acuerdo con su grado de desarrollo social, los nueve países se dividen en
tres grupos, ordenados de mayor a menor: los más desarrollados (Uruguay,
Chile y Costa Rica), los de desarrollo intermedio (Panamá y México) y los de
menor desarrollo (Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana). Esta
clasificación será útil para explicar problemas claves, por ejemplo, la
dificultad en la extensión de la cobertura de la pea.

 

Cobertura de la pea y de los adultos mayores

 

Los reformadores estructurales prometieron que la cobertura de la pea
aumentaría y no hubo promesa sobre la cobertura de adultos mayores. Sin
embargo, entre el año de la implementación de la reforma en cada país y
2004, la cobertura de la pea basada en cotizantes activos cayó en todos los
países con promedios ponderados de 38% a 26%. Por ejemplo, en Chile
descendió de 64% a 57% entre 1979 y 2004, y en Perú, de 55% a 10% entre 1990
y 1999 (7). Existe una enorme sobreestimación de la cobertura de la pea
cuando se consideran los afiliados en el sistema privado en lugar de los
cotizantes activos; así, las respectivas coberturas en 2019 eran 114% y 24%
en El Salvador, 114% y 36% en México, 112% y 62% en Chile y 110% y 62% en
Costa Rica. 

 

La cobertura basada en cotizantes aumentó entre 2009 y 2018, pero con
diferencias entre los países, y es muy baja en los menos desarrollados. Las
estadísticas de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de
Fondos de Pensiones (AIOS) excluyen a los asegurados en el sistema/pilar
público, además de los asegurados en esquemas separados, por lo cual se
subestima la cobertura. Debido a ello, utilizaremos las encuestas de
hogares, que capturan a todos esos grupos (8).

 

La cobertura puede ser contributiva o no contributiva. La primera se asienta
en la afiliación al sistema y el pago de contribuciones sobre el salario, ya
sea por el asegurado solo o por este y su empleador, mientras que la
cobertura no contributiva no requiere aportes y se concede como una
prestación social o asistencial, usualmente financiada por el Estado, y
además se focaliza en la pobreza ya sea extrema o total (salvo en Bolivia,
donde es universal). 

 

La cobertura contributiva de la pea alrededor de 2018 era (de mayor a
menor): 71% a 65% en Uruguay, Costa Rica y Chile (países más desarrollados
socialmente); 50% en Panamá (país intermedio), y 38% a 21% en República
Dominicana, Colombia, México, El Salvador y Perú (países menos
desarrollados, salvo México). En los últimos cinco países, la cobertura es
inferior a la norma mínima de 50% de la pea y muy difícil de expandir debido
a dos razones: la primera es la alta proporción de informalidad de la pea
(trabajadores independientes o autónomos, familiares no remunerados,
personal de servicio doméstico, campesinos) y por ello normalmente su
trabajo es precario, carece de empleador (salvo el servicio doméstico), y su
salario/ingreso tiende a ser errático y bajo; la segunda es que los sistemas
no han adoptado medidas para incorporar a grupos difíciles de afiliar. En
los nueve años transcurridos entre 2009 y 2018, la cobertura contributiva de
la pea aumentó en siete países, se estancó en El Salvador, cayó en México
(de 33% a 30%) y sigue siendo minoritaria en cinco países.

 

En 2018, la cobertura contributiva más la no contributiva de los adultos
mayores era, de mayor a menor: 89% a 66% en Chile, Uruguay, Panamá, México y
Costa Rica; 54% a 49% en Colombia y Perú; y 19% y 14% en República
Dominicana y El Salvador, respectivamente (República Dominicana carece de
pensión no contributiva y en El Salvador se ha estancado). En todos los
países, excepto El Salvador y República Dominicana, la cobertura de los
adultos mayores es superior a la de la pea; además, solo es inferior al
mínimo de 50% en tres países, versus cinco países respecto a la cobertura de
la pea. La cobertura de los adultos mayores aumentó mayormente por la
extensión de las pensiones no contributivas, pues la cobertura de las
pensiones contributivas se expandió muy poco. Las primeras no son parte del
sistema privado, sino que son exógenas a él y son financiadas por el Estado.

 

Solidaridad social y equidad de género

 

Las reformas estructurales no se pronunciaron sobre estos principios de
seguridad social, porque la cuenta individual de los asegurados pertenece a
ellos mismos y no hay transferencias entre generaciones, ni entre grupos de
ingreso, ni entre géneros. Sin embargo, sí proclamaron el principio
neoliberal del «papel subsidiario del Estado». En la realidad, el Estado ha
jugado un rol fundamental en virtualmente todos los países, sin el cual el
sistema privado no podría existir: a) hace obligatoria la afiliación al
sistema; b) financia el costo de transición del sistema público al privado
(9); c) introduce o expande las pensiones no contributivas que financia; d)
hace aportes estatales para mejorar las pensiones contributivas bajas hasta
un tope en que cesa dicho aporte (Chile, México y Uruguay); e) financia
medidas de inclusión en el sistema contributivo para ciertos grupos
incluidos (por ejemplo, en Costa Rica concede un subsidio a los trabajadores
independientes que se afilien) y f) establece una entidad pública que regula
y supervisa el sistema privado.

 

Los mecanismos contrarios a la solidaridad social son: mantenimiento de
programas separados que no cotizan al sistema general y gozan de
prestaciones generosas y subsidios fiscales (por ejemplo, las Fuerzas
Armadas en todos los países menos en Costa Rica); exclusión de cobertura a
los trabajadores independientes y otros de bajo ingreso; notables
desigualdades en la cobertura por ingreso, educación y lugar de residencia
(también género, discutido después); eliminación de la cotización del
empleador en Chile y Perú, de modo que el trabajador paga 100% de la
contribución total, lo que viola la norma mínima de la OIT según la cual no
debe pagar más de 50%; y en países con cobertura baja, la mayoría de la
población no asegurada financia en parte la cobertura de la minoría
asegurada (en los sistemas privados puede también financiar los costos de la
transición). La reforma reemplazó el principio de solidaridad social por el
principio de «equivalencia», una relación más estrecha entre la contribución
y la pensión; esto es positivo, pero se verá que no ha logrado la tasa de
reemplazo mínima para los asegurados.

 

La discriminación por género resulta tanto del mercado de trabajo como del
mismo sistema privado de pensiones. Respecto al primero, las mujeres tienen
una participación menor que el hombre en la fuerza laboral; además, su
salario por igual tarea es menor que el del hombre, y la mujer deja el
trabajo por maternidad y cuidado de los hijos, enfermos y ancianos (sin
remuneración). Todo esto hace que contribuya menos que el hombre a su cuenta
individual. Con respecto al sistema, las mujeres usualmente se retiran cinco
años antes que los hombres, pero viven alrededor de cinco años más, por lo
cual su pensión debe ser pagada por un periodo de diez años más que la del
hombre; el sistema privado aplica tasas de mortalidad diferenciadas por
género, por lo cual la pensión femenina siempre es menor que la masculina.
Las tasas de reemplazo (tr, el porcentaje que se aplica al salario para
determinar el monto de la pensión) promedio femeninas calculadas para cinco
sistemas privados son entre dos y nueve puntos menores que las masculinas
(10). 

 

La cobertura contributiva de la pea femenina en el sistema privado en 2018
oscilaba, de mayor a menor: de 71% a 51% en Uruguay, Chile, Costa Rica y
Panamá; en el resto era inferior a la mitad de la pea y en un país era 18%.
Ha ocurrido una ligera expansión de la cobertura contributiva de la pea
femenina en el sistema privado: en un periodo de nueve años se extendió
entre 0,29 y 0,71 puntos porcentuales como promedio anual en cinco países y
descendió en dos (la mayor extensión fue en Uruguay y Chile). Por el
contrario, la cobertura total (sumando la contributiva y la no contributiva)
de las adultas mayores en 2018 era más alta: 88% a 86% en Chile y Uruguay,
79% a 59% en Panamá, México y Costa Rica, y 50% a 11% en Colombia, Perú,
República Dominicana y El Salvador (solo en los dos últimos es muy baja
debido a la ausencia o estancamiento en las pensiones no contributivas). La
diferencia entre ambos tipos de cobertura es el resultado fundamental de las
pensiones no contributivas que favorecen a las mujeres, las cuales sufren
una mayor incidencia de pobreza que los hombres. 

 

Suficiencia de las prestaciones

 

Los reformadores prometieron que las pensiones serían adecuadas: 70% del
salario al final de la vida activa, según el instaurador del sistema privado
en Chile (11). La OIT establece que la tasa de reemplazo (tr) sobre el
salario promedio de la vida activa del asegurado debe ser al menos 45%. Un
estudio del BID compara las tr brutas (sin el descuento del impuesto sobre
el salario) entre sistemas de pensiones privados y públicos: el promedio de
los primeros es 39,8%, mientras que el del segundo es 64,7%. Tanto el
promedio como la tr en cinco sistemas privados está por debajo del referido
45% (12). En Chile, la tr es 34% del salario promedio en los últimos 10
años; se proyecta un declive a 15% para 2025-2035; en El Salvador, 59% de
los asegurados solo recibirá la devolución del saldo en su cuenta
individual; en México, la tr promedio es 26% y 64% no recibirá pensión; en
Perú, la tr promedio es 39% y 60-65% no recibirá una pensión, y en República
Dominicana la tr promedio es 27% y los tres quintiles de ingreso inferiores
no recibirán pensión (13). No solo estas tr son muy inferiores a la mínima
de 45%, sino que además entre 27% y 65% de los asegurados no recibirá una
pensión. El desempeño negativo de los sistemas privados en la suficiencia de
las pensiones ha generado protestas en varios de los países, particularmente
en Chile, donde en 2016 hubo demostraciones públicas de casi un millón de
personas contra las AFP..

 

Administración eficiente y costos razonables

 

La reforma estructural argumentó que la competencia entre administradoras
aumentaría la eficiencia y reduciría los costos administrativos, porque los
asegurados escogerían y se trasladarían a las que cobrasen menos comisiones
y pagasen mayores pensiones. En la realidad, la competencia no ha funcionado
o ha sido muy pobre en la gran mayoría de los nueve países, lo cual se
prueba con varios indicadores.

 

El número de administradoras está relacionado con el tamaño del mercado de
asegurados: cuanto mayor este, más administradoras, y viceversa; así México
tiene el número mayor (diez) y El Salvador el número menor (dos), en este
último caso es un duopolio y no hay competencia. El número de
administradoras desciende con el tiempo por fusiones y cierres, por ejemplo,
en México mermó de 21 a 10 entre el cénit y 2019. Dos países con un mercado
de asegurados pequeños (Costa Rica y Uruguay) tienen una aseguradora
pública, y esto ha logrado incrementar la competencia; Costa Rica tiene
siete administradoras, el mismo número que Chile, que tiene cuatro veces el
número de asegurados cotizantes. Entre 2004 y 2019, la concentración de
asegurados en las dos mayores administradoras aumentó o se estancó en cinco
países y disminuyó en tres, pero es aún muy alto (53% en Chile); en 2019,
esa concentración era de 68% a 100% en cinco países; a mayor concentración,
menor competencia, y viceversa.

 

Si funcionase la competencia, habría un número apreciable de traslados de
las administradoras menos competitivas a las más competitivas. Sin embargo,
el porcentaje anual de traslados en relación con el número total de
afiliados disminuyó en todos los países entre el cénit (el año de más
traslados) y 2019. Más aún, en 2019 el porcentaje de los traslados oscilaba
entre cero (El Salvador y Panamá) y 1% en cinco países, entre 2% y 4% en dos
países y era 5% en Chile; aunque México tiene diez administradoras, solo 4%
de los afiliados se cambió en 2019.

 

Por cuanto la competencia no existe o es muy pobre, el costo administrativo
es alto. Este se compone de dos elementos: la comisión neta que cobra la
administradora por sus servicios (usualmente, como porcentaje del salario) y
la prima por seguro de invalidez y muerte que cobra la administradora y pasa
a una compañía de seguro comercial. Es común que la administradora tenga una
compañía aliada, por lo cual tampoco hay mucha competencia entre esas
compañías. No es posible comparar el costo en los nueves países debido a la
gran diversidad de comisiones netas (fija, sobre el salario, sobre el saldo
o el rendimiento o combinaciones de las anteriores), pero tenemos
información comparable para cinco países de la comisión neta y la prima como
porcentaje de los salarios, así como el porcentaje respectivo que se
deposita en la cuenta individual. El costo administrativo (suma de comisión
neta y prima) en 2019 oscilaba entre 23% del depósito en Uruguay y 30% en
Perú; a pesar de que el sistema chileno lleva casi 40 años funcionando, su
costo es 28% del depósito. Una comparación de los costos administrativos
antes de la privatización y en 2002 en cuatro países latinoamericanos mostró
que aumentaron entre dos y diez veces, mientras que la comparación de los
costos administrativos promedio respecto al salario imponible en seis
sistemas públicos y diez privados en 2001-2005 dio 0,003% y 1,63%
respectivamente (14). Se ha demostrado que, por cada punto porcentual de
comisión que se cobra durante la vida activa del asegurado, el monto de la
pensión futura se reduce en 20% (15).

 

Por último, las administradoras tienen altas utilidades y las mantienen en
su mayoría durante las crisis económicas, mientras que los asegurados son
afectados por estas debido a que disminuye el saldo en sus cuentas
individuales. En 2019, la utilidad sobre el patrimonio neto osciló entre 20%
y 47% en cuatro países y entre 12% y 16% en otros cuatro. Durante la severa
crisis económica global de 2007-2008, las administradoras continuaron
teniendo utilidad y superaron en tres países el nivel anterior a esa crisis.
En 2019, tres administradoras tenían una utilidad mayor que antes de la
crisis. Aunque los asegurados supuestamente son los «dueños» de sus cuentas
individuales, no participan en su administración como antes ocurría y sigue
ocurriendo en los sistemas públicos. 

 

Un aspecto positivo es que las administradoras introdujeron las cuentas
individuales, mejoraron el informe periódico del fondo acumulado a los
asegurados y redujeron el tiempo para procesar las pensiones. En los
sistemas públicos, el otorgamiento de las pensiones a veces tomaba años
porque no había en la gran mayoría de ellos un registro actualizado de los
años de servicio ni de las contribuciones aportadas por los asegurados y sus
empleadores, y a menudo había que probar estas incluso en tribunales
administrativos. Como las cuentas individuales están actualizadas, el
trámite es muy rápido y fácil: en Chile se hace un estimado provisional y se
paga enseguida la primera pensión, luego se comprueba y todo el proceso toma
menos de un mes. Por otra parte, encuestas tomadas en varios países con
sistemas de pensiones privadas demuestran el nulo o pobre conocimiento de
los asegurados sobre sus derechos, las principales normas del sistema y el
monto de sus cuentas. Los informes periódicos de las administradoras
muestran lo que los asegurados tienen acumulado en sus cuentas individuales,
el rendimiento del fondo invertido y el costo de administración. Muy pocos
asegurados estudian estos informes, por lo cual no pueden en la práctica
hacer una elección educada de las mejores administradoras y esto, a su vez,
limita la competencia.

 

Sostenibilidad financiera-actuarial

 

Según la reforma estructural, la propiedad de la cuenta individual y la
administración privada del sistema serían incentivos para que los asegurados
contribuyesen puntualmente a sus cuentas individuales; además, habría un
crecimiento del fondo, se diversificaría la cartera y el capital invertido
tendría altos rendimientos.

 

El porcentaje de afiliados que contribuyó entre 1999 y 2019 disminuyó en
todos los países respecto al cénit alcanzado, mientras que, basado en el
primer año disponible, también mermó (salvo en Chile). Las caídas peores
fueron en El Salvador, de 64% a 22% (42 puntos porcentuales), y en México,
de 60% a 32% (28 puntos porcentuales). Es obvio, por tanto, que la propiedad
de la cuenta individual y la administración privada no fueron incentivos
para la cotización (16). 

 

Por el contrario, una promesa cumplida ha sido el crecimiento sustancial del
fondo de pensiones. Entre 2004 y 2019, en números absolutos, el aumento
fluctuó entre 354% y 12.239% en ocho países, mientras que como porcentaje
del pib el salto fue entre tres y 22 puntos porcentuales. El monto del fondo
es resultado del tamaño del mercado de asegurados, el ingreso per cápita de
estos, el rendimiento del capital invertido, el costo administrativo y el
tiempo que el sistema ha estado en operación. Por ejemplo, Chile tiene un
mercado de asegurados mediano, el ingreso per cápita mayor de la región y 38
años de operación del sistema y en 2019 había acumulado 215.400 millones de
dólares, equivalentes a 81% del PIB. México tiene el mayor mercado de
asegurados y aunque su tiempo de operación es 16 años menor al de Chile,
casi había cerrado la brecha con 211.300 millones de dólares, pero el fondo
en relación con el PIB es un quinto de la proporción chilena porque el pib
mexicano es muy superior. Los países que han experimentado un crecimiento
mayor del fondo son aquellos donde este era menor en 2004, como República
Dominicana, Costa Rica, Uruguay y El Salvador, donde estaba por debajo de
2.000 millones de dólares, y así también era el caso del fondo panameño en
2019. El poder económico de las administradoras en Chile es inmenso y va más
allá de las fronteras nacionales, puesto que hay administradoras chilenas
con filiales en otros países (17).

 

La distribución de la cartera por instrumento en 2019 muestra que la
concentración en los dos instrumentos mayores oscilaba entre 80% y 90% en
cuatro países y entre 64% y 77% en los otros cinco. La mayor inversión es en
deuda pública, que fluctuaba entre 61% y 82% en cuatro países; esto era
típico en los antiguos sistemas públicos y continúa en cuatro privados (El
Salvador, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica), porque son países
pequeños que carecen de un mercado de valores desarrollado (18). Los otros
países tienen una cartera algo más diversificada pero no exenta de
concentración. La segunda mayor inversión es en instrumentos extranjeros:
36% a 45%% en tres países; a pesar de que la Bolsa de Santiago fue
establecida a fines del siglo xix y se ha desarrollado después, no hay
suficientes instrumentos nacionales transados en esa bolsa y 41% es
invertido en el exterior. La tercera inversión en importancia es en
depósitos bancarios, entre 24% y 62% en dos países (la mayor en Panamá),
debido a la falta de alternativas. La cuarta inversión es en deuda de entes
no financieros, entre 14% y 15% en tres países. La inversión en acciones
nacionales es la quinta, a pesar de que los reformadores estructurales
pronosticaron que serían las más beneficiadas: es cero en cuatro países y
oscila entre 6% y 16% en los otros cinco. Los fondos de inversión solo
participan entre cero y 6%.

 

El rendimiento bruto real de la inversión (199 fue muy alto al principio
(desde la creación del sistema hasta 1999), pero en la crisis financiera
global de 2007-2008 cayó entre 19% y 26% en tres países y entre 2% y 9% en
otros cuatro. Durante la recuperación en 2009-2019 (la más larga en la
historia) el rendimiento creció, pero no había recuperado su nivel inicial
en cinco países y era estático en dos; una nueva caída ocurrió en 2020
debido a la pandemia y la recesión. Los asegurados sufren el costo de la
volatilidad del mercado, pero no las administradoras que, como se ha visto,
en su mayoría continúan sus utilidades (20). Algunas razones del descenso
del rendimiento son: 

 

a) al comienzo del sistema había muy pocos instrumentos de inversión y los
precios de estos estaban inflados;

 

b) en los países que tienen alta concentración en deuda pública y depósitos
bancarios, los intereses son muy bajos y eso reduce el rendimiento; y 

 

c) ocurrió un descenso notable en la tasa de interés mundial en el último
decenio.

 

El ahorro voluntario adicional no ha tenido éxito en el sistema privado;
como porcentaje del pib, en 2019, oscilaba entre cero y 0,4% en seis países
y era de 2% en otros dos. Sin embargo, en el sistema público de Brasil, esos
fondos constituían 20% del PIB, 24 veces todos los fondos voluntarios
sumados en los nueve sistemas privados.

 

En Perú, una ley promulgada en 2016 autorizó a todos los asegurados que
cumplen 65 años (también a los 55 años si se acogen al retiro anticipado) a
retirar 95,5% de lo que tienen acumulado en su cuenta individual y 90% lo
está haciendo; también se ha autorizado la extracción de 25% para vivienda y
otros retiros, lo cual podría desfondar el sistema privado; con motivo de la
pandemia, otros países han aprobado extracciones. Los asegurados que tienen
educación financiera (una minoría) podrían invertir adecuadamente los fondos
extraídos y recibir una pensión por el resto de sus vidas, pero la mayoría
que carece de previsión podría consumir la suma sacada y quedarse sin
protección en la vejez.

 

Conclusiones

 

El contraste entre las promesas de los privatizadores y la realidad
documentada en este artículo en los nueve sistemas de pensiones privadas
durante los últimos cuatro decenios demuestra lo siguiente: 

 

a) Contrariamente a la promesa de los reformadores, la cobertura de la pea
cayó en todos los países tras la reforma; después creció, pero en los cinco
socialmente menos desarrollados solo alcanza a entre 21% y 38% (inferior al
mínimo de 50% establecido por la oit) y es muy difícil extenderla debido al
tamaño del sector informal y a la incapacidad del sistema para adaptarse a
ese obstáculo. En los adultos mayores, la cobertura aumentó en todos los
países, mayormente debido a la extensión de las pensiones no contributivas a
cargo del Estado.

 

b) Las reformas estructurales no se refirieron a la solidaridad social y la
equidad de género porque las cuentas individuales son de propiedad del
asegurado y no hay transferencias entre generaciones, grupos de ingreso o
géneros. En contra del supuesto neoliberal de que el Estado debe jugar un
papel subsidiario, su rol ha sido fundamental: hace obligatoria la
afiliación al sistema, financia el costo de transición, introduce o expande
las pensiones no contributivas y las financia, hace aportes para mejorar las
pensiones contributivas bajas, financia medidas de inclusión en el sistema
contributivo para ciertos grupos excluidos, y regula o supervisa el sistema
privado. La solidaridad social mejoró, pero por políticas estatales como las
pensiones no contributivas, aportes fiscales para mejorar las contributivas
y políticas de inclusión. La equidad de género logró un ligero aumento de la
cobertura femenina y, especialmente, de las adultas mayores debido a la
extensión de las pensiones no contributivas que favorecen a las mujeres. El
sistema privado acentuó la desigualdad de género, porque las pensiones de
las mujeres son inferiores a las de los hombres no solo por discriminación
en el mercado de trabajo, sino también por la propia naturaleza del sistema
privado.

 

c) Al reverso de la promesa de que el sistema privado pagaría pensiones
adecuadas y mejores a las del sistema público, la tr promedio en los
sistemas privados es 39% y resulta inferior al mínimo de 45% establecido por
la oit y al promedio de 64% en los sistemas públicos; además, entre 27% y
65% de los asegurados no recibirá una pensión.

 

d) En discordancia con las promesas, la competencia no ha funcionado en la
mayoría de los sistemas privados. El número de las administradoras ha
mermado notablemente y la concentración en las dos mayores ha crecido o se
ha estancado (hay un duopolio en El Salvador). El porcentaje anual de los
afiliados que se traslada de administradora muestra una tendencia declinante
y en cinco países oscila entre cero y 1%. El costo administrativo toma entre
23% y 30% del depósito en cinco países, lo que reduce la pensión futura. La
utilidad como porcentaje del patrimonio neto fluctúa entre 20% y 47% en
cuatro países y entre 12% y 16% en otros cuatro; esta utilidad se mantuvo o
creció durante la crisis de 2007-2008. Los asegurados supuestamente son los
«dueños» de sus cuentas individuales, pero no participan en su
administración como en los sistemas públicos. Un aspecto positivo es que las
administradoras introdujeron las cuentas individuales, mejoraron la
información a los asegurados y redujeron el tiempo del trámite de las
pensiones, pero existe una gran falta de conocimiento entre los asegurados
que impide a estos tomar decisiones educadas para escoger las
administradoras con menos costos administrativos, con los rendimientos más
altos y que pagan las mejores pensiones.

 

e) En contraposición a las promesas de que la propiedad de la cuenta
individual y la gestión privada serían incentivos para el pago puntual de
las cotizaciones, la proporción de afiliados que cotiza ha disminuido
drásticamente en todos los países. Confirmando una promesa de la reforma, el
capital acumulado en el fondo ha crecido de manera notable y también como
porcentaje del pib (aunque con caídas durante las crisis de 2007-2008 y
2020); las administradoras controlan un porcentaje muy alto del PIB, lo que
les da gran poder. Aunque ha habido diversificación en la composición de la
cartera en los países mayores, esta continúa concentrada en deuda estatal,
inversión extranjera y depósitos bancarios; nada o poco se coloca en
acciones nacionales (a pesar de la promesa de que estas serían las más
beneficiadas por la reforma). El rendimiento bruto real de la inversión
inicialmente fue alto, pero en 2007-2008 cayó en siete países, y aunque
creció con la recuperación en 2009-2019, no había recuperado el nivel
inicial o era estático en siete naciones, lo que afecta el monto futuro de
las pensiones. El ahorro voluntario no ha tenido éxito y hay una tendencia
creciente a autorizar fuertes extracciones de los fondos antes de la
jubilación. Los resultados anteriores auguran nuevas reformas en América
Latina. El gobierno de Chile ha sometido al Parlamento otra reforma de su
sistema privado; el de México ha enviado al Congreso una propuesta de
re-reforma que mantiene el sistema privado, pero con cambios importantes;
una comisión del Congreso del Perú está concluyendo una re-reforma basada en
el modelo mixto; y hay varias propuestas de re-reforma en Colombia para
integrar sus dos sistemas. Esperamos que la evaluación hecha aquí sea útil
para cualquier tipo de reforma que se emprenda en la región.( Nota: este
artículo es un resumen del libro Evaluación de cuatro décadas de
privatización de pensiones en América Latina. Promesas y realidades, de
próxima publicación por la Fundación Friedrich Ebert). 

 

* Es profesor distinguido emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos en
la Universidad de Pittsburgh. Sus últimos libros son La seguridad social en
Nicaragua (INIET, Managua, 2020) y Sistema de pensiones en El Salvador
(Cepal, Santiago de Chile, 2020). En 2007, la OIT le otorgó el Premio
Internacional al Trabajo Decente, compartido con Nelson Mandela.

 

Notas 

 

1.Una reforma estructural transforma radicalmente el sistema (en este caso,
de público a privado), mientras que una reforma paramétrica mantiene el
sistema público, pero con cambios para hacerlo más sostenible financiera y
actuarialmente; por ejemplo, aumentando la edad de retiro, cambiando la
fórmula de cálculo de la pensión o ajustando las prestaciones.

2.C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security: A Survey of Pension and Health
Care Reforms in Latin America, Oxford UP, Oxford, 2008.

3.Isabel Ortiz, Fabio Durán-Valverde, Stefan Urban y Veronika Wodsak:
Reversing Pension Privatizations: Rebuilding Public Pension Systems in
Eastern Europe and Latin America, OIT, Ginebra, 2018.

4.En América Latina hay actualmente 11 sistemas públicos: Argentina,
Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Venezuela. En el caso boliviano se mantienen las cuentas
individuales, pero hay un fondo solidario que completa las pensiones, y las
administradoras de fondos de pensión (AFP) debían ser reemplazadas por una
gestora estatal que aún no comenzó a funcionar.

5.C. Mesa-Lago (comp.): Re-Reforms of Privatized Pensions Systems,
Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht,
Múnich, 2012.

6.Las estadísticas son compiladas semestralmente por la Asociación
Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS,
1999-2019), una fuente que consideramos fidedigna, a más de que no puede ser
tachada como contraria a dichos fondos. En este artículo se usó
sistemáticamente el Boletín correspondiente al 31 de diciembre en cada año,
2019 era el último disponible en noviembre de 2020; antes de 1999 no existía
la AIOS y no hay data. Todas las estadísticas en este artículo, salvo las
que se especifiquen, proceden de esta fuente.

7.C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security, CIT

8.Las encuestas son compiladas por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID): Data Base SIMS, disponible en <www.iadb.org en="" sector=""
socialinvestments="" sims=""
home="">www.iadb.org/en/sector/socialinvestments/sims/home
<http://www.iadb.org/en/sector/socialinvestments/sims/home>  

9.Al cerrarse el sistema público, todos los asegurados dejan de contribuir a
él y hacen sus aportes al sistema privado; por otra parte, el grueso de las
pensiones en curso de pago y parte de las futuras se derivan del sistema
público. Esto genera un déficit que puede durar entre 35 y 70 años. En
Chile, en la cúspide, el déficit ascendió a 7% del PIB; en todos los países
ese déficit es financiado por el Estado.

10.Álvaro Forteza y Guzmán Ourens: «Redistribution, Insurance and Incentives
to Work in Latin-American Pension Programs» en Journal of Pension Economics
and Finance No 11, 2012.

11.José Piñera: El cascabel al gato. La batalla por la reforma previsional,
Zig-Zag, Santiago de Chile, 2018, pp. 17-18. Piñera fue ministro de Trabajo
y Seguridad Social de Pinochet.

12.Mariano Bosch, María Laura Oliveri, Solange Berstein, Manuel
García-Huitrón y Álvaro Altamirano Montoya: Presente y futuro de las
pensiones en América Latina y el Caribe, BID, Washington, DC, 2018.

13.Gobierno de El Salvador: Sistema previsional de El Salvador. Diagnóstico
y evaluación de escenarios, Ministerio de Hacienda, San Salvador, 2014; C.
Mesa-Lago y Fabio Bertranou: «Pension Reforms in Chile and Social Security
Principles, 1981-2015» en International Social Security Review vol. 69 No 1,
2016; Iniciativa Ciudadana para las Pensiones: Propuesta para una solución
integral para las pensiones, ICP, San Salvador, 2017; María Amparo Cruz
Saco, Bruno Seminario, Favio Leiva, Carla Moreno y María Alejandra Zegarra:
El porvenir de la vejez. Demografía, empleo y ahorro, Fondo Editorial
Universidad del Pacífico, Lima, 2018; Christoph Freudenberg y Frederik G.
Toscani: Informality and the Challenge of Pension Adequacy: Outlook and
Reform Options for Peru, IMF WP/19/149, Washington, DC, 2019; Arlette
Pichardo, Joan Guerrero y C. Mesa-Lago: Suficiencia y sostenibilidad de las
pensiones en la República Dominicana, OSES/ INTEC, Santo Domingo, 2020.

14.C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security, cit.; I. Ortiz, F.
Durán-Valverde, S. Urban y V. Wodsak: ob. cit.

15.Nicholas Barr y Peter Diamond: Reforming Pensions: Principles and Policy
Choices, Oxford UP, Oxford, 2008.

16.Las razones fueron otras: salida de la fuerza del trabajo, cambio del
sector formal al informal, evasión y morosidad de empleadores, campañas de
las administradoras para afiliar a los nuevos entrantes en el mercado de
trabajo, y el hecho de que basta el registro y el pago de una contribución
para aparecer como afiliado, aunque este no pague después.

17.En 2019, el presidente de la Federación Internacional de Empleadores
envió una carta al director de la oit criticando el libro citado sobre
reversión de pensiones privatizadas (I. Ortiz et al.: Reversing Pension
Privatizations, cit.) como «tendencioso», acusó a sus autores (de la
División de Protección Social) de exponer opiniones personales y solicitó
que el libro no fuese usado en ninguna actividad de asistencia técnica de la
oit en materia de pensiones; en la Conferencia Internacional de Ginebra ese
año, varios empleadores reiteraron su censura al libro; en 2020, el
presidente de la Federación Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones tildó dicho libro de «información falsa e ideológica». FIAP:
Reversiones: Mientras Europa avanza hacia la capitalización individual, en
América Latina algunos proponen volver al reparto, Santiago, 9/2020.

18.El Salvador carecía de un mercado de valores cuando se aprobó la reforma
estructural, la ley para regular ese mercado fue promulgada casi
simultáneamente, y 82% de la inversión está en deuda pública, lo cual ha
usado el gobierno para financiar el costo de transición.

19.Rendimiento «bruto» significa que no se le descuenta el costo
administrativo, así que el rendimiento neto (sustrayendo ese costo) debe ser
menor, pero no es publicado por la AIOS. El rendimiento «real» denota que
está ajustado anualmente a la inflación.

20.El presidente Piñera ha enviado un proyecto de ley al Congreso que obliga
a las administradoras a devolver las comisiones pagadas por los asegurados
cuando hay un rendimiento negativo.

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